12 Omverdenen fra Nav-ansattes ståsted
Av: Sverre Friis-Petersen og Siri Hansen Pedersen
12.1 Innledning
Samfunnsendringer skaper både utfordringer og nye muligheter for Nav, noe som gjør det viktig å forstå hvordan samfunnstrender påvirker organisasjonens oppgaver og prioriteringer. Gjennom en spørreundersøkelse kartlegger vi hvilke samfunnstrender Nav-ansatte mener vil ha størst betydning for Nav framover og for egne oppgaver, hvordan de vurderer usikkerheten knyttet til disse trendene, og i hvilken grad de opplever at omverdensanalysen er relevant og nyttig i deres arbeid.
Undersøkelsen ble gjennomført i juni 2024 og sendt ut til alle Nav-ansatte. Dette er den tredje undersøkelsen i rekken, etter lignende undersøkelser i 2020 og 2022. Svarresponsen var på 17 prosent (4 050 ansatte), noe som er på linje med tidligere år (se faktaboks under for mer informasjon om datagrunnlaget). Nytt i 2024-undersøkelsen er at vi også har spurt de ansatte hvordan de vurderer usikkerheten knyttet til ulike samfunnstrender. Dette gir et mer nyansert bilde av hvilke trender som oppfattes som mest betydningsfulle, og i hvilken grad det er usikkerhet om deres utvikling og mulige konsekvenser.
I dette kapittelet ser vi nærmere på hvilke samfunnstrender Nav-ansatte vurderer som viktige for Navs utvikling, hvordan vurderingene varierer mellom ulike deler av organisasjonen og hvilken usikkerhet som knyttes til ulike trender. Videre undersøker vi i hvilken grad ansatte opplever Navs omverdensanalyser som nyttige, og hvordan de mener slike analyser påvirker Navs prioriteringer.
12.2 Hvilke samfunnstrender kan ha størst innvirkning de neste ti årene?
I dette avsnittet undersøker vi hvordan Nav-ansatte vurderer betydningen av ulike samfunnstrender for både Nav som organisasjon og deres egne arbeidsoppgaver. I tillegg ser vi nærmere på hvilke trender som oppleves som mest usikre. Denne usikkerheten kan dreie seg om hvordan trendene vil utvikle seg i framtiden, hvilke konsekvenser de kan få, eller om de faktisk representerer reelle samfunnstrender.
Ansatte har blitt bedt om å vurdere ulike samfunnstrender og utviklingstrekk innenfor områder som politikk, økonomi, demografi, sosiokulturelle forhold, teknologi og miljø. Figur 12.1 gir en oversikt over de spesifikke temaene i 2024-undersøkelsen. I forkant av undersøkelsen forenklet vi ved å ta ut noen svaralternativer fra 2022-undersøkelsen, og la til kunstig intelligens (KI). De ansatte vurderer hver trend opp mot innvirkningen for Nav som helhet og for sine egne arbeidsoppgaver, med svaralternativene «lite», «noe» og «mye».
Kilde: Nav
Figur 12.2 viser ansattes gjennomsnittlige vurdering av de ulike samfunnstrendene. De fleste samfunnstrendene blir vurdert å ha relativt høy innvirkning på Nav som helhet. Aldring av befolkningen og digitalisering av offentlige tjenester framstår som de mest betydningsfulle trendene for Nav som helhet. Aldringen av befolkningen vil gi en økende etterspørsel etter helse- og velferdstjenester. Dette kan utfordre kapasiteten i Navs tjenester, selv om de fleste av Navs tjenester er rettet mot personer i yrkesaktiv alder. Digitalisering av offentlige tjenester berører både brukere og ansattes arbeidsmåter og samhandling. Den kan også bidra til større forventninger til kvalitet og tilgjengelighet av tjenestene.
Flere med psykiske lidelser og flere unge i utenforskap vurderes også som sentrale utfordringer for Nav. Andelen som har psykiske lidelser blant personer som mottar helserelaterte trygdeytelser fra Nav har økt over tid (se kapittel 10). En eventuell fortsatt økning i psykiske lidelser blant personer som er i kontakt med Nav, spesielt blant unge, skaper et større behov for tilpassede tjenester som kombinerer oppfølging, helsetilbud og arbeidsinkludering. Unge i utenforskap er en vedvarende samfunnsutfordring som krever helhetlig innsats på tvers av sektorer for å hindre langvarige negative konsekvenser for den enkelte og samfunnet. Her har utviklingen riktignok vist en nedadgående trend de siste årene, bortsett fra en liten økning i 2023 (Nav 2024).
For de ansattes egne arbeidsoppgaver oppleves digitalisering av offentlige tjenester og flere unge i utenforskap som de mest relevante trendene. Digitalisering gir ansatte mulighet til å jobbe mer effektivt, men stiller også krav til kontinuerlig kompetanseheving og omstilling. Flere unge i utenforskap påvirker mange veilederes oppgaver direkte gjennom behov for tettere oppfølging og skreddersydde tiltak, noe som kan være tid- og ressurskrevende. Indirekte kan satsningen på unge uføre føre til at veiledere som følger andre brukergrupper får mer å gjøre. Økte krav til kvalitet på offentlige tjenester og effektivisering av offentlig sektor er også trender som ansatte mener vil påvirke deres arbeid betydelig.
For noen trender er det et tydelig skille mellom hvordan ansatte vurderer påvirkningen for Nav som helhet sammenlignet med egne arbeidsoppgaver. Dette skillet reflekterer hvordan større samfunnsendringer både påvirker Nav som helhet og samtidig påvirker ansattes arbeidsoppgaver. For eksempel oppleves aldring av befolkningen som en betydelig systemisk utfordring for Nav, men vurderes å ha mindre direkte konsekvenser for ansattes daglige arbeid. Dette kan muligens henge sammen med at det ikke er så mange som jobber med alderspensjon og at disse oppgavene i stor grad er automatisert. Selv om antallet alderspensjonister øker, har de opparbeidet rettigheter som sikrer deres ytelser, og den automatiserte saksbehandlingen gjør at økt volum ikke nødvendigvis skaper kapasitetsutfordringer i pensjonsforvaltningen (selv om flere pensjonister bosatt i utlandet kan gi utfordringer). Derimot kan veksten i denne aldersgruppen legge større press på andre enheter i Nav, som Nav Hjelpemidler og tilrettelegging, som bistår eldre brukere med behov for hjelpemidler og tilpasninger knyttet til helse og funksjonsevne. Trender som effektivisering og digitalisering vurderes som mer relevante for egne arbeidsoppgaver.
Kilde: Nav
Sammenlignet med forrige undersøkelse fra 2022 (Nav 2023) var det i 2024 en markant økning i vurderingen av aldring av befolkningen, økt antall flyktninger, internasjonale konflikter og lavere tillit til offentlig sektor som viktige samfunnstrender for Nav (Figur 12.3). Disse utviklingstrekkene reflekterer både globale og nasjonale endringer som har fått økt oppmerksomhet siden 2022, som for eksempel kriser knyttet til internasjonal uro og migrasjon, samt en økende bekymring for tillit til offentlige institusjoner (se også kapittel 11.7). Aldringen av befolkningen viderefører en allerede kjent trend, men oppleves nå som enda mer presserende for Navs medarbeidere. Det kan eksempelvis bli kraftig økning i behovet for hjelpemidler (se kapittel 5). Disse trendene forsterker behovet for fleksible og målrettede tiltak, samt økt samhandling på tvers av tjenesteområder.
Kilde: Nav
Notat: I 2022 var formuleringen «Flere med fysiske og psykiske lidelser», mens den i 2024 ble endret til kun å omfatte «psykiske lidelser». Selv om spørsmålene ikke er helt identiske, ser vurderingen av trenden relativt lik de to årene.
12.2.2 Usikkerhet om samfunnstrender
Vi har også spurt respondentene om hvilke trender de opplever at har størst usikkerhet. Dette kan gi en nyttig indikasjon på hvilke områder som framstår som særlig uforutsigbare, i form av omfang og konsekvenser for Nav og egen arbeidssituasjon. I dette spørsmålet kunne ansatte krysse av for flere alternativer, noe som gir oss et bilde av hvilke områder de mener preges av særlig uforutsigbarhet.
Spørsmålet om hvilke samfunnstrender eller utviklingstrekk det er størst usikkerhet rundt kan tolkes på flere måter. Det forutsetter at respondentene reflekterer over begrepet «usikkerhet», som kan ha ulike betydninger avhengig av perspektiv. Noen kan forstå det som en vurdering av hvor vanskelig det er å forutsi hvordan en trend vil utvikle seg, mens andre kan tolke det som en refleksjon over usikkerheten knyttet til hvilke konsekvenser en trend vil ha dersom den utvikler seg i positiv eller negativ retning, eller begge. I tillegg kan spørsmålet besvares ut fra hvem det berører – enten om det primært gjelder samfunnet generelt eller spesifikt Nav og de ansatte i Nav.
Aldring av befolkningen kommer for eksempel ut som en over gjennomsnittlig usikker trend. Fra et samfunnsperspektiv er dette overraskende, siden det er regnet som en sikker demografisk trend. Fra et ansattperspektiv er det derimot mer forståelig – eksempelvis fordi de ansatte er usikre på hvor mye Nav trenger å endres på grunn av aldring av befolkningen.
Ansatte vurderer særlig at det er usikkerhet om internasjonale konflikter og bruk av kunstig intelligens, etterfulgt av flere med psykiske lidelser, flyktninger og unge i utenforskap (Figur 12.5). Trendene som færrest vurderer som usikre er digitalisering, økte forventninger til samarbeid, omstillingstakt i arbeidslivet, arbeidsinnvandring og økte krav til kvaliteten på offentlig tjenester.
Kilde: Nav
Surveydataene gir oss et godt utgangspunkt for å identifisere hvilke samfunnstrender som har størst betydning for Nav som helhet, samtidig som de kan belyse graden av usikkerhet knyttet til disse trendene. I framtidshistoriene i kapittel 3 har vi blant annet brukt de ansattes vurderinger av de viktigste usikkerhetene som kilde. Scenarioplanlegging er et verktøy brukt av organisasjoner og virksomheter for å forberede seg på ulike hendelser og utviklingstrekk i nær framtid. Det finnes en rekke metoder for dette, og kan bidra til å belyse hvilke strategiske valg og prioriteringer som bør tas for å møte framtidige utfordringer og muligheter (Schwartz 1991).
Med inspirasjon fra litteraturen om scenarioplanlegging kan vi utforme en betydning-usikkerhet-matrise basert på surveydataene (også kalt «Wilson matrix»: Amer mfl. 2012). Dette rammeverket gjør det mulig å evaluere og rangere samfunnstrender langs to dimensjoner: deres potensielle betydning (eller påvirkning) og graden av usikkerhet knyttet til deres framtidige utvikling eller konsekvenser. En slik matrise gir en enkel måte å analysere «verdenen gjennom fire kvadranter», der trender kan plasseres i ulike kategorier basert på deres betydning og usikkerhet. Dette kan bidra til å identifisere de viktigste utviklingstrekk som krever strategisk oppmerksomhet og planlegging.
Figur 12.6 viser betydning-usikkerhet-matrisen, der to stiplede referanselinjer deler figuren i fire kvadranter. Disse linjene representerer gjennomsnittsverdiene for de to dimensjonene: betydning og usikkerhet. Trender som ligger over eller til høyre for linjene anses som mer betydningsfulle og usikre enn gjennomsnittet. Trender under eller til venstre for linjene vurderes som mindre usikre eller betydningsfulle. Dette gir et overblikk over hvordan ulike samfunnstrender oppfattes i forhold til hverandre utfra Nav-ansattes perspektiv.
I den øvre høyre kvadranten av figuren finner vi samfunnstrender som vurderes å ha stor betydning, samtidig som de preges av stor usikkerhet. Ofte er det trender i denne kvadranten som får best oppmerksomhet, i både videre scenarioplanlegging og strategiarbeid (Schwartz 1991). Disse trendene kan ha stor innvirkning på Nav, men er utfordrende å forutsi og planlegge for. Her finner vi utviklingen av kunstig intelligens (KI), økende andel personer med psykiske lidelser, unge i utenforskap, flere flyktninger, flere fattige og aldring av befolkningen. Det er særlig kunstig intelligens som peker seg ut som usikker.
I den nedre høyre delen av figuren ligger samfunnstrender som anses som viktige, men som samtidig preges av lav usikkerhet. I kontrast til trendene over kan det oftere være enklere å planlegge for disse, fordi de utvikler seg i mer forutsigbare retninger og gir mulighet for langsiktig planlegging. Her finner vi økte forventninger til offentlige tjenester, omstilling i arbeidslivet, samarbeid på tvers av sektorer, digitalisering av offentlige tjenester, innstramming og effektivisering av offentlig sektor og mangel på etterspurt kompetanse i arbeidsmarkedet. Siden denne kvadranten også inneholder trender som er betydningsfulle, bør disse også være viktige for strategiarbeidet. Da kan planleggingen i større grad være langsiktig.
I den nedre venstre delen av figuren ligger trender som både vurderes som mindre viktige for Nav og som er preget av lav usikkerhet. Dette er utviklingstrekk som enten anses som mindre relevante eller allerede håndteres godt: det grønne skiftet og klimautfordringer, lavere tillit til offentlige virksomheter, økt arbeidsinnvandring, krisehåndtering og mangel på kvalifisert arbeidskraft. Selv om disse temaene er viktige i en bredere samfunnskontekst, oppleves de antagelig som mindre presserende for Navs arbeid.
I den øvre venstre delen av figuren finner vi trender med høy usikkerhet, men som samtidig vurderes som mindre betydningsfulle for Nav. Slike trender kan følges nøye over tid uten at de krever umiddelbare tiltak. Her ligger internasjonale konflikter og kriger. Selv om disse hendelsene er uforutsigbare, er det mulig at deres direkte betydning for Nav er noe begrenset. Eventuelle konsekvenser, som økt tilstrømning av flyktninger, anses derimot som mer relevante og behandles som en egen trend i figuren.
Kilde: Nav
12.2.3 Ulike perspektiver på samfunnstrender
Som en del av organisasjonen har ansatte en unik forståelse av daglige operasjoner, utfordringer og muligheter, noe som gir dem et praktisk og operasjonelt blikk på hvilke samfunnstrender som oppleves som mest betydningsfulle og usikre i hverdagen. Ved å involvere dem i framsynsanalyser, sikres forankring i reelle utfordringer og erfaringer fra feltet (Amer mfl. 2013; Schwartz 1991). En betydning-usikkerhet-matrise gir en systematisk oversikt over hvordan disse trendene vurderes fra de ansattes perspektiv.
Ansatte peker særlig på seks samfunnstrender som både svært betydningsfulle og preget av stor usikkerhet: kunstig intelligens, økende antall personer med psykiske og fysiske lidelser, flere flyktninger, flere unge i utenforskap, økende fattigdom og en aldrende befolkning. Samtidig skiller ansattes vurderinger seg fra øvrige analyser i rapporten, som baserer seg på registerdata, forskningsfunn og innspill fra brukerrepresentanter. Disse forskjellene kan skyldes ulike metodiske tilnærminger, men også at ansatte vurderer betydning og usikkerhet ut fra en operativ kontekst, mens registerdata og forskning typisk belyser bredere strukturelle mønstre. I tillegg gir innspill fra brukerrepresentanter et perspektiv basert på erfaringene til de som bruker Navs tjenester, noe som kan skille seg både fra ansattes vurderinger og fra de mer kvantitative/narrative analysene. Kombinasjonen av disse perspektivene – ansatte med sine praktiske erfaringer, forsknings- og registerdata med sin strukturelle innsikt, og brukerne med sine opplevelser av tjenestene – gir et godt grunnlag for en mer helhetlig forståelse av ulike samfunnstrenders innvirkning for Nav og samfunnet ellers.
Arbeidskraftmangel og tillit til offentlig sektor er eksempler på samfunnstrender der vurderingene spriker. Kapittel 6 nevner arbeidskraftmangel som en betydelig samfunnsutfordring, mens kapittel 11 omtaler synkende tillit til offentlig sektor. Ansatte vurderer imidlertid begge trendene som mindre betydningsfulle og usikre. Disse forskjellene kan skyldes at både arbeidskraftmangel og tillit til offentlig sektor primært forstås som bredere samfunnsutfordringer, der utviklingen påvirkes av demografiske endringer, utdanningspolitikk, teknologisk utvikling, økonomiske konjunkturer og politiske beslutninger. I et slikt perspektiv kan arbeidskraftmangelen ha stor betydning for samfunnet som helhet – særlig i sektorer med høy etterspørsel etter kompetanse. For de Nav-ansatte er det en viktig oppgave å bidra til å redusere mangelen på arbeidskraft, men samtidig kan et strammere arbeidsmarked gi de ansatte bedre rammer for å bistå brukerne til å komme i jobb. Dessuten er dette en trend som de ansatte ut fra fagkompetanse opplever som mer forutsigbar. På samme måte kan synkende tillit til offentlig sektor være en viktig makrotrend, men ikke nødvendigvis en utfordring som ansatte ser påvirker deres konkrete arbeidsoppgaver på kortere sikt.
Et annet eksempel er den aldrende befolkningen, som av ansatte vurderes som en usikker trend, til tross for at den er en av de mest forutsigbare demografiske utviklingstrekkene. Aldringen av befolkningen er godt dokumentert gjennom fødsels- og dødsstatistikker, men gjennomsnittlig er Navs ansatte mer usikre på konsekvensene for Nav og egen arbeidssituasjon. Det er forutsigbart at trenden vil bety endringer på hjelpemiddelområdet og pensjonsområdet, men kanskje mer usikkert hvordan aldringen blant annet vil påvirke etterspørselen etter andre velferdstjenester, behovet for arbeidskraft, helseutviklingen og prioritering i offentlige budsjetter. Fra et operativt perspektiv er det derfor vanskelig å forutsi når, hvordan og i hvilken grad aldringen vil påvirke Nav på kort og lang sikt.