5 Demografi
Av: Magne Sortland
5.1 Befolkningsveksten avtar – fortsatt sterk aldring
Norge står overfor betydelige demografiske utfordringer de neste tiårene. Det fødes stadig færre barn, befolkningen blir eldre, og i en rekke kommuner er det kun innvandring som bidrar til positiv befolkningsvekst. Ved inngangen til 2025 var det 5,6 millioner innbyggere i Norge, og det er ventet at folketallet vil øke med 5,1 prosent fram mot 2035, til 5,9 millioner. Den største veksten vil imidlertid skje i de eldre aldersgruppene. Denne utviklingen vil medføre flere brukere for Nav, men konsekvensene vil avhenge av flere faktorer, blant annet alderssammensetningen i befolkningen, innvandring og befolkningsutviklingen i ulike deler av landet.
Kilde: SSB
I resten av kapittelet ser vi nærmere på de viktigste demografiske trendene framover. Kapittelet bygger på hovedalternativet i de nyeste befolkningsframskrivingene til SSB fra juni 2024 (SSB 2024). For mange av dere som leser Navs omverdensanalyse, er lokale tall minst like relevante. Derfor har vi i tillegg laget et nettverktøy som gir innsikt i demografiske endringer i hver enkelt kommune fram mot 2035 (Navs demografiverktøy). Et annet nyttig verktøy om lokale utfordringer i kommunene og mulige veivalg framover er Fremtidsverktøyet 2040 fra KS.
5.1.1 Vi blir stadig eldre
SSB forventer at befolkningen i yrkesaktiv alder vil øke med 3,1 prosent fram mot 2035. Det tilsvarer 133 000 flere i yrkesaktiv alder. Samtidig er det ventet at befolkningen i aldersgruppen 0–18 år blir redusert med 4 prosent. Det tilsvarer 50 000 færre personer i denne aldersgruppen. Det neste tiåret er det ventet en særlig økning i de eldste aldersgruppene. Befolkningen over 75 år er forventet å øke med 31 prosent, mens aldersgruppen 67 år og eldre vil vokse med 24 prosent. Til sammen gir det 225 000 flere eldre over 67 år innen 2035, og at 4 av 5 ekstra innbyggere vil komme i denne aldersgruppen. For samfunnet gir det økt forsørgerbyrde, som kan øke forventningene til Nav og gi en rekke andre indirekte konsekvenser (se kapittel 5.2). En mer direkte konsekvens for Nav av den sterke veksten blant de eldste vil være en betydelig økning i antall alderspensjonister og mottakere av hjelpemidler.
Kilde: SSB
5.1.1.1 Flere mottakere av alderspensjon
Hvert år publiserer Nav langtidsprognoser for trygdeutgiftene, som blant annet viser hvordan befolkningsendringer påvirker utgiftene (Nav 2025). Vi forventer en moderat utvikling i antall mottakere av ytelser til barnefamilier, mens sterk vekst i antall eldre vil gi flere mottakere av hjelpemidler og flere alderspensjonister. SSB forventer i sitt hovedalternativ at omtrent en femtedel av befolkningen i Norge vil være 67 år eller eldre i 2035. Kun 1,4 prosent av de statlige ansatte i Nav jobber med saksbehandling på pensjonsområdet. Dette skyldes at alderspensjonister som hovedregel ikke får oppfølging fra Nav, og at saksbehandlingen i stor grad foregår automatisert. For å unngå kapasitetsutfordringer på pensjonsområdet vil det være avgjørende å øke automatiseringsgraden, også for saker som krever informasjonsutveksling med utenlandske trygdemyndigheter, og å sikre at det nye slitertillegget som blir innført som en del av pensjonsforliket også får høy automatiseringsgrad.
Vi forventer at tilveksten av nye alderspensjonister vil øke fram mot 2029. Det skyldes AFP-reformen i offentlig sektor, som gjør det mulig å ta ut alderspensjon sammen med AFP. Tidligere måtte man vente til 67 år med å ta ut alderspensjon dersom man tok ut AFP i offentlig sektor. Fra 2030 forventer vi redusert vekst i antall pensjonister som følge av at AFP-reformen vil være innfaset, og fordi det gjennom pensjonsforliket er vedtatt en gradvis økning i aldersgrensene for alderspensjon.
Kilde: Nav
5.1.1.2 Pensjonsforliket gjør at flere kan stå lenger i jobb
Pensjonsforliket innebærer en gradvis økning i alle aldersgrensene i pensjonssystemet, i takt med 2/3 av økningen i forventet levealder. Det gir også flere muligheter for arbeidstakere til å stå lenger i jobb, og dra nytte av at de øvre aldersgrensene for å motta sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og dagpenger også øker (se kapittel 11 – Politiske trender). Denne endringen bidrar til at veksten i disse helserelaterte trygdeytelsene og dagpenger blir høyere fram mot 2035 enn befolkningsutviklingen skulle tilsi. Effekten blir ganske moderat fram mot 2035, men får en viss betydning for både oppfølgings- og saksbehandlingsenhetene i Nav, ettersom tre av fire Nav-ansatte jobber med tjenester eller ytelser til personer i yrkesaktiv alder.
5.1.1.3 Sterk økning i mottakere av hjelpemidler
I 2024 hadde Nav Hjelpemidler og tilrettelegging 175 000 betjente brukere (det vil si som fikk et utlån eller en annen tjeneste), og antallet har økt med 20 prosent siden 2018. Den største brukergruppen, 46 prosent, er i alderen 67 år og eldre. Den forventede veksten i antall eldre vil følgelig medføre sterk brukervekst og økte krav til Navs tjenester på hjelpemiddelområdet. Det gjelder særlig for aldersgruppen 80 år og over, som er den aldersgruppen som i størst grad mottar hjelpemidler. Vi anslår at antall hjelpemiddelbrukere vil øke med 26 prosent fram til 2035. Økningen i antall hjelpemiddelbrukere får først og fremst betydning for hjelpemiddelsentralene. I 2024 var 1 237 årsverk knyttet til arbeid med hjelpemidler og tilrettelegging. Det utgjør 9 prosent av de statlige ansatte i Nav. En vesentlig del av dette arbeidet er knyttet til kartlegging, råd og veiledning og oppfølging. Dette er oppgaver som ikke uten videre kan automatiseres.
Det er likevel noe usikkert hvor sterk veksten i antall hjelpemiddelbrukere vil bli. Den kan blant annet bli dempet av at eldre får flere friske levekår. På en annen side kan lenger botid hjemme medføre økt etterspørsel etter hjelpemidler. Både endringer i brukerforventninger og mulighet for at teknologisk utvikling kan øke tilbudet av gode hjelpemidler, kan trekke i samme retning (se kapittel 8 – Digital teknologi). I tillegg kan økt vekt på arbeidsinkludering gi økt etterspørsel etter råd og veiledning om tilrettelegging på arbeidsplassen, og det kan også øke etterspørselen etter hjelpemidler i dagliglivet selv om det er arbeidsgiver som har hovedansvaret for hjelpemidler på arbeidsplassen.
Det er aldersrelaterte funksjonshindringer som er årsaken til at behovet for hjelpemidler oppstår spesielt etter fylte 80 år. I denne aldersgruppen forventes størst vekst i etterspørsel av enkle og standardiserte hjelpemidler, som rullatorer, transportrullestoler og hjelpemidler til stell og pleie. Dette er hjelpemidler som ikke krever individuell tilpasning utover de mulighetene som ligger innebygget i produktet. Isolert sett er de ikke så ressurskrevende å forvalte og formidle, det er veksten i antallet som er utfordrende. Veksten utfordrer Nav særlig innen logistikk og gjenbruk. Det vil være nødvendig å forenkle formidlingsprosesser og leveransemåter for å løse utfordringene knyttet til blant annet lagerplass og ressurser dersom vi skal unngå å øke både bemanning og logistikkapasitet vesentlig. Dette vil kreve både innovasjon og regelverksendringer.
Det forventes også økt behov for tilrettelegging av boliger (for eksempel trappeheiser, ramper og løfteplattformer) og hørsels- og kognisjonshjelpemidler (for eksempel ulike typer varslingssystemer), blant annet på grunn av økning i antall eldre og særlig eldre demente. Boligtilrettelegging vil utfordre Nav, eksempelvis innen saksbehandling, rådgivning, innkjøp, lagerkapasitet, transport og gjenbruk. En viktig driver i tillegg til eldreveksten i seg selv, er at det i større grad må tilrettelegges for at eldre kan bo lenger i eksisterende bolig (NOU 2023:4). Kommunale plasser med heldøgns tilsyn og omsorg må framover trolig i større grad tildeles yngre og ressurskrevende beboere med utfordringer knyttet til rus og psykiatri. Dette forsterker behovet for boligtilrettelegging for eldre mennesker som må bo hjemme.
Selv om befolkningsveksten blir sterkest i de mest sentrale kommunene, er det distriktskommuner som vil bli særlig utfordret. Mange av disse kommunene kjennetegnes av fraflytting, hvor husene har lav verdi og hvor det dermed er lite byggeaktivitet av boliger med livsløpsstandard (Husbanken og Distriktssenteret 2024). I tillegg er det mangel på kvalifisert arbeidskraft innen helse- og omsorg. Dette vil også få konsekvenser for Nav da ressurssituasjonen i kommunene kan medføre økte forventninger og press på Nav. For å håndtere dette må Nav, sammen med Husbanken som også har virkemidler for boligtilpasning, styrke den rådgivende og veiledende virksomheten overfor helse- og omsorgstjenesten i kommunene.
5.2 Forsørgerbyrden øker – bør vi være bekymret?
Den eldre befolkningen er friskere, og flere seniorer er i arbeid. Gjennomsnittlig avgangsalder fra arbeidslivet har økt med 2,7 år fra 2001 til 2024, til 66,4 år. Det er sannsynlig at avgangsalderen vil fortsette å øke mot 2035. Aldringen av befolkningen vil likevel føre til mangel på arbeidskraft (se kapittel 6 - Arbeidsmarkedet) og gjøre seniorer mer attraktive på arbeidsmarkedet. Omleggingen av AFP i offentlig sektor fra 2025 og økt normert pensjonsalder vil også bidra til økt avgangsalder. Likevel forventer vi at aldringen av befolkningen vil øke forsørgerbyrden i årene som kommer. I 2035 forventes det at flere vil være over 67 år enn under 18 år i Norge (Figur 5.4).
Tradisjonelt blir forsørgerbyrden målt som forholdet mellom befolkningen i yrkesaktiv alder og ikke-yrkesaktiv alder, men flere forskere mener at denne regnemåten er upresis (Solli 2024). På den ene siden er helsenivået i Norge stadig blitt bedre, og en rekke sykdommer inntreffer senere enn de har gjort tidligere. Det gjør at vi kan regne med at den øvre alderen for hvor lenge det er vanlig å være yrkesaktiv, gradvis vil flytte seg oppover. På den andre siden var det i 2023 rundt 1 av 5 i yrkesaktiv alder som verken var i jobb eller utdanning (Nav 2024, se også kapittel 6 - Arbeidsmarkedet). Selv om utenforskapet ikke er unormalt høyt i Norge, er det mange som mottar helserelaterte trygdeytelser. Denne trenden kan forsterke utfordringene som aldringen av befolkningen vil gi de neste tiårene for et velferdssamfunn der målet er flere i jobb (Regjeringen 2024).
Kilde: SSB
Fram mot 2035 er det ventet at gapet mellom utgifter og inntekter på statsbudsjettet blir større, noe som vil stille krav til effektivisering i offentlig sektor (se kapittel 11 - Politiske trender). De demografiske endringene kan i tillegg gi forventninger om at Nav skal drive arbeidsrettet oppfølging av flere brukergrupper enn i dag, eksempelvis mottakere av sosialhjelp, uføretrygdede og seniorer. Alt annet likt vil det kreve flere veiledere på Nav-kontorene. Videre har regjeringen satt seg som mål å øke andelen sysselsatte i alderen 20–64 år fra 80,5 prosent i 2023 til 82 prosent i 2035. For å nå dette målet er det avgjørende å redusere sykefraværet, inkludere flere i arbeidslivet og øke yrkesdeltakelsen blant eldre. Nav spiller en viktig rolle i dette arbeidet.
5.3 Usikker utvikling i innvandringen
Innvandring har vært en av hovedårsakene til befolkningsveksten i Norge de siste tiårene. Dette skyldes i hovedsak høy innvandring fra EU og EØS. Fra 2013 til 2023 har arbeidsinnvandringen falt med om lag 41 prosent, som også har gjort det vanskeligere å møte arbeidskraftsbehovet i distriktene (SSB 2024). I 2023 utgjorde innvandrere 15 prosent av befolkningen, og 20 prosent av flyttingene mellom norske kommuner. I dag er de fleste innvandrerne i yrkesaktiv alder, men andelen eldre innvandrere er forventet å øke betydelig i løpet av de neste tiårene. Ved inngangen til 2024 var 6,3 prosent av innvandrerbefolkningen 67 år eller eldre, og denne andelen anslås å stige til rundt 11 prosent innen 2035.
Kilde: SSB
Framtidens eldre innvandrere antas i snitt å ha lavere arbeidsdeltakelse og utdanningsnivå enn norskfødte i samme aldersgruppe (Tønnessen og Syse 2021). Samtidig kan økende aldersgrenser i pensjonssystemet og økt press på offentlige tjenester føre til at Nav i enda større grad må drive arbeidsrettet oppfølging av seniorer. En voksende gruppe eldre med lav yrkesdeltakelse og utdanning kan gjøre dette arbeidet mer krevende.
Kilde: SSB
5.3.2 Ukrainske flyktninger påvirker flyttestatistikken
Tilstrømmingen av ukrainske flykninger har bidratt til at kun 34 kommuner hadde større utflytting enn innflytting i 2023. Ukrainske flyktninger bidro til at 177 kommuner som ellers ville hatt negativ nettoinnflytting hadde positiv nettoinnflytting i 2023 (SSB 2024). Nordland har færrest innvandrere i forhold til innbyggertallet, med om lag 13 prosent. Lavere innvandring til Norge, som er forutsetningen i SSBs hovedalternativ, vil på lengre sikt gi større konsekvenser for små kommuner, som har vært avhengig av høy innvandring for å holde folketallet oppe. Se hvordan innvandring påvirker befolkningsutviklingen i din kommune fram mot 2035: (Navs demografiverktøy).
Kilde: SSB
5.4 Sentraliseringen fortsetter
Ifølge hovedalternativet til SSB vil befolkningen i Norge vokse med 5,1 prosent fra 2025 til 2035, men utviklingen varierer i ulike deler av landet. Veksten blir trolig størst i Akershus (8,6 %) og Oslo (6,9 %), mens det kun er ventet en vekst på 0,5 prosent i Nordland. Befolkningsveksten avtar i distriktene, og fraflytting blant unge og økt levealder vil føre til at de mindre sentrale delene av landet blir eldre. Oslo og Rogaland har i dag færrest eldre, mens Innlandet og Nordland har flest. I 2035 vil om lag 14 prosent av befolkningen i Oslo være over 67 år, mens 24-25 prosent vil være over 67 år i Nordland og Innlandet.
Kilde: SSB
I en tredjedel av fylkene (Østfold, Innlandet, Vestfold, Telemark og Nordland) forventes det fødselsunderskudd i omtrent alle år fram mot 2035, mens det i Buskerud, Møre og Romsdal og Finnmark forventes et fødselsunderskudd i de 3–4 siste årene fram mot 2035. I resten av fylkene forventes det fødselsoverskudd som bidrar til befolkningsvekst fram mot 2035.
Kilde: SSB
Merknad: Sentralitet er en indeks som måler hvor sentral en kommune er. Fra 2018 beregnes den ut fra nærhet til arbeidsplasser og servicefunksjoner (varer og tjenester), med verdier fra 0 til 1 000. Oslo har alltid 1 000, mens de minst sentrale kommunene har verdier ned mot 300, fordelt på seks sentralitetsklasser (https://www.ssb.no/klass/klassifikasjoner/128).
Befolkningsveksten er ventet å bli størst i de mest sentrale områdene, mens vi venter klart lavere vekst i distriktene, særlig fordi mange unge flytter fra disse områdene. Omtrent 71 prosent av befolkningen bor i kommuner med høy sentralitet (sentralitetsklasse 1–3). I perioden fram mot 2035 er det ventet befolkningsnedgang i 27 prosent av kommunene, men kun 10 prosent av befolkningen bor der i dag. Aldringen av befolkningen treffer både sentrale og mindre sentrale strøk, men i de mest sentrale delene av landet er det ventet at yngre aldersgrupper fortsatt vil vokse. I 2035 vil 7 prosent av befolkningen i de mest sentrale kommunene være over 75 år, sammenlignet med 16 prosent i de minst sentrale. Dette fører til befolkningsnedgang i yrkesaktiv alder (20–66 år) i over halvparten av kommunene fram mot 2035.
Befolkningsutviklingen kan få betydning for hvordan Nav er organisert. Perspektivmeldingen (Regjeringen 2024) omtaler kampen om arbeidskraft som en av hovedutfordringene for norsk økonomi framover. Regioner med en sterkt aldrende befolkning vil oppleve mangel på arbeidskraft, blant annet innen helse og omsorg. Mangelen på arbeidskraft kan også gjøre det vanskelig å rekruttere kompetente ansatte til Nav, særlig i de mindre sentrale delene av landet som allerede i dag preges av fødselsunderskudd og fraflytting blant yngre. En annen konsekvens av befolkningsutviklingen er at det i framtiden vil bli redusert etterspørsel etter tjenester fra Nav i kommuner der befolkningen i yrkesaktiv alder synker. Allerede i dag er flere Nav-kontorer slått sammen for å sikre gode kunnskapsmiljøer og effektiv ressursutnyttelse på mindre sentrale steder, og vi venter at dette vil bli enda mer aktuelt framover. Samtidig er det forventet at Nav skal samarbeide med blant annet lokalt arbeidsliv, kommunesektoren og frivillige aktører, uavhengig av hvor i landet du bor.
Se hvordan befolkningsendringene påvirker din kommune fram mot 2035: (Navs demografiverktøy).
Kilde: SSB
5.5 Trendene med størst usikkerhet
Kapittelet er basert på befolkningsframskrivingene til SSB som i seg selv er usikre, særlig på lang sikt. Blant de demografiske trendene som blir omtalt, er framtidig innvandring den faktoren det er knyttet størst usikkerhet til. En stadig mer usikker verden preget av konflikter, krig og klimaendringer bidrar til å forsterke denne usikkerheten ytterligere, og usikkerheten gjelder særlig tilstrømmingen av flyktninger. Hvert år drives millioner av mennesker på flukt som følge av naturkatastrofer og ekstremvær, og allerede i dag er det flere som må flykte på grunn av naturkatastrofer enn på grunn av krig og konflikt (iDMC 2024). Mangelen på arbeidskraft gir i tillegg usikkerhet om arbeidsinnvandringen. Hovedalternativet i befolkningsframskrivingene legger til grunn lavere arbeidsinnvandring, fordi mangelen på arbeidskraft er en felles europeisk trend. Vi kan likevel også se for oss scenarioer med høyere arbeidsinnvandring, for eksempel ved at det i større grad blir åpnet for arbeidsinnvandring fra land utenfor EU- og EØS-området.
Innvandringsnivået har stor innvirkning på Nav, og store og brå endringer, særlig i tilstrømmingen av flyktninger, vil utfordre Navs evne til å levere gode tjenester til innbyggerne. Som tidligere nevnt i dette kapittelet, er de fleste som innvandrer til Norge i yrkesaktiv alder. Det betyr at det i første omgang primært vil være Nav-kontorene og resten av Arbeids- og tjenestelinjen i Nav som blir berørt, og det gjelder særlig tjenester for arbeidsrettet oppfølging og de sosiale tjenestene i Nav (se kapittel 9 - Økonomiske levekår).
For Navs ytelsesforvaltning vil usikkerhet om arbeidsinnvandringen ha størst betydning på kort sikt, ettersom mange av trygdeytelsene er rettet mot personer som har vært i arbeid. Selv om arbeidsinnvandrere sjeldnere mottar trygdeytelser enn norskfødte, vil økt innvandring føre til økning i saksvolumer og flere saker der saksbehandlingen krever informasjonsutveksling med utenlandske trygdemyndigheter. Dersom det blir høy utvandring fra Norge, kan det i tillegg føre til økt eksport av trygdeytelser. Det kan gjøre det mer utfordrende å kontrollere vilkårene for trygdeytelsene, pga. vanskeligere tilgang til data om for eksempel inntekter og familieforhold (Andresen 2021). Avhengigheten av kontakt med utenlandske trygdemyndigheter gjør at saksbehandlingen er mer krevende å automatisere, selv om det kan endre seg fram mot 2035.