3 Overordnede utviklingstrekk
* Utgiftsvekst som verken kan forklares av befolkningsendringer eller regelendringer.
3.1 Utviklingen fra 2012 til 2022
Utgiftene til folketrygden i faste 2024-kroner (realverdi4) har økt fra 532 milliarder kroner i 2012 til 624 milliarder kroner i 2022 (Figur 3.1). Det er en økning på 92 milliarder kroner eller 17 prosent.
Vi anslår at befolkningsendringer har bidratt til 99 milliarder kroner av denne økningen. Midlertidige koronaregler har bidratt til 4 milliarder kroner av veksten, mens andre regelendringer anslås å ha gitt en innsparing på 13 milliarder kroner. Andre forhold, som verken kan knyttes til befolkningsendringer eller regelendringer, anslås å ha gitt en vekst på 3 milliarder kroner. Noe av dette skyldes at koronapandemien har gitt utgiftsvekst også utover hva som kan knyttes til de midlertidige regelendringene, for eksempel gjennom økt sykefravær og forsinkede avklaringer fra arbeidsavklaringspenger. I tillegg har høyere pensjonsopptjening og sterk vekst innen legemidler og andre helseformål isolert sett trukket utgiftene opp, mens en lavere andel som mottar helserelaterte ytelser har trukket utgiftene ned.
Av enkeltordninger er det alderspensjon som har økt mest. Her har utgiftene alene økt med 77 milliarder kroner til 303 milliarder kroner i 2022. Veksten i alderspensjonsutgiftene forklares av sterk befolkningsvekst i eldre aldersgrupper, merutgifter som følge av økt uttak av alderspensjon i aldersgruppen 62–66 år, samt sterkt økende pensjonsopptjening blant nye pensjonister. Andre regelendringer for alderspensjon har også bidratt til utgiftsvekst (økt grunnpensjon til gifte/samboende pensjonister, flere økninger av minste pensjonsnivå, samt endringer i reguleringsreglene for alderspensjon).
Utgiftene til de helserelaterte ytelsene samlet (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd) har økt fra 212 milliarder kroner i 2012 til 222 milliarder kroner i 2022. Det er en realvekst på 10 milliarder kroner. Uføretrygd har økt med 17 milliarder kroner, sykepenger med 7 milliarder, mens utgiftene til arbeidsavklaringspenger gikk ned med 14 milliarder kroner.
Realveksten for helserelaterte ytelser er mindre enn hva befolkningsendringer skulle tilsi, som er en vekst på 19 milliarder kroner. Årsaken til den lavere veksten er at andelen av befolkningen 18–66 år som mottar helserelaterte ytelser gikk ned hvert år fra 2011 til 2019. Nedgangen gjelder sykepenger og arbeidsavklaringspenger, mens det for uføretrygd var en økning. Nedgangen for sykepenger skyldes nedgang i det legemeldte fraværet frem til 2014, mens utviklingen deretter var stabil frem til 2019 (Nossen 2022). Vekst i fraværet under koronapandemien samt sysselsettingsvekst bidrar likevel til realvekst i utgiftene fram til 2022. Økningen for uføretrygd henger sammen med innføringen av arbeidsavklaringspenger i 2010 som i de neste årene gradvis medførte at mange gikk raskere over til uføretrygd. Regelverksendringene for arbeidsavklaringspenger i 2018 forsterket dette. Koronapandemien og nye regelendringer for arbeidsavklaringspenger i 2022 har ført til ny vekst for arbeidsavklaringspenger og at utgiftsveksten på uføretrygd har blitt redusert. For helserelaterte ytelser totalt sett kom nedgangen i perioden 2011–2019 i hovedsak i aldersgruppene over 50 år, og vi antar at den generelle bedringen av folkehelsen, økt utdanningsnivå og innføringen av fleksibel pensjonsalder har vært medvirkende årsaker (Nossen 2023). For unge under 30 år har andelen med helserelaterte ytelser økt, som først og fremst skyldes at en økende andel unge mottar uføretrygd.
Særlig stor økning finner vi for legemidler og andre helseformål, det vil si folketrygdens helserefusjoner under Helse- og omsorgsdepartementet, som samlet har økt fra 32 milliarder kroner i 2012 til 41 milliarder kroner i 2022. Økte utgifter til legemidler mv. (kjøp på blå resept inkl. medisinsk forbruksmateriell) står for størstedelen av økningen, med en økning på 6 milliarder tilsvarende 44 prosent. Økningene på området gjelder i hovedsak frikortordningen, tannbehandling og økt forbruk av legemidler. Trinnprisordningen for byttbare legemidler, avvikling av diagnoselisten for fysioterapi (gratis fysioterapi) og de siste årenes innstramminger på tannhelseområdet har bidratt til å dempe utgiftsøkningene. I løpet av perioden har flere legemidler blitt overført til de regionale helseforetakene. Siden det korrigeres for oppgaveoverføringer, blir ikke realveksten i folketrygdens utgifter til legemidler direkte påvirket av dette.
Utviklingen har variert over tid. I årene 2012–2016 økte folketrygdens utgifter mer enn hva befolkningsendringene bidro med, mens det i perioden 2017–2019 var motsatt. Hovedgrunnen til den høye veksten i perioden 2012–2016 er at utgiftsveksten for alderspensjon var særlig høy i denne perioden, ettersom pensjonsreformen førte til merutgifter i de første årene etter at reformen trådte i kraft i 2011 (se kapittel 8). Årene 2020–2022 var sterkt påvirket av koronapandemien og realveksten i disse årene var henholdsvis 8,8 prosent, -0,4 prosent og -1,7 prosent.
De største effektene av regelendringer fordeler seg slik, der anslått effekt på utgiftsøkningen fra 2012 til 2022 er oppgitt for hvert område:
- Alderspensjon: -13,6 milliarder kroner. Her gjelder -18,3 milliarder kroner pensjonsreformen, mens 4,7 milliarder kroner gjelder andre endringer, hovedsakelig økt grunnpensjon til gifte og samboende og flere økninger i minste pensjonsnivå.
- Sykepenger mv.: +2,0 milliarder kroner. Av dette skyldes 0,8 milliarder kroner midlertidige koronaregler, mens resterende utgiftsøkning særlig skyldes pleiepengereformen, samt økt kompensasjonsgrad for sykepenger til selvstendig næringsdrivende.
- Uføretrygd: +2,5 milliarder kroner. Dette gjelder hovedsakelig konsekvenser av regelendringer for arbeidsavklaringspenger som har gitt raskere overgang til uføretrygd (+2,1 milliarder kroner) og økt grunnpensjon til gifte og samboende (+0,5 milliarder kroner).
- Arbeidsavklaringspenger: -1,9 milliarder kroner. Innstrammingene fra 2018 når det gjelder maksimal varighet, mulighet for unntak og innføring av karensår samt redusert minsteytelse for unge AAP-mottakere og avvikling av ung ufør-tillegget fra 2020 utgjør om lag -4,5 milliarder kroner. I motsatt retning trekker nye regler fra 1. juli 2022, blant annet om fjerning av karensåret og nye regler for unntak, som utgjør om lag 0,8 milliarder kroner, samt forlengelser av varighet som ble gitt under koronapandemien, som er anslått å utgjøre +1,9 milliarder kroner. Her understreker vi at flere av effektene er basert på usikre regneeksempler, og at det for arbeidsavklaringspenger derfor er vanskelig å skille mellom effekter av regelendringer og andre utviklingstrekk.
- Dagpenger: +1,4 milliarder kroner. Dette gjelder midlertidige koronaregler. Flere mindre regelendringer har i tillegg gitt noe merutgifter og innsparinger, men antas i sum å ha tilnærmet ingen effekt på utgiftsveksten fra 2012 til 2022.
- Foreldrepenger: +1,3 milliarder kroner. Dette gjelder blant annet at stønadsperioden ble forlenget med til sammen 3 uker i 2011 og 2013, og at satsen for engangsstønad har blitt satt opp i flere omganger.
- Andre helseformål: +0,4 milliarder kroner. Dette gjelder effekten av nytt felles egenandelstak for frikort.
- Stønad til enslig mor eller far: -0,7 milliarder kroner. Dette gjelder særlig ulike innstramminger i overgangsstønad.
Statsbudsjettet har også vokst betydelig, og folketrygdens utgifter som andel av statsbudsjettet har derfor gått ned fra 36,6 prosent i 2012 til 34,4 prosent i 2022 (Figur 3.4). Som andel av bruttonasjonalprodukt for fastlands-Norge (fastlands-BNP) har folketrygdutgiftene derimot økt fra 15,0 prosent i 2012 til 15,4 prosent i 2022. Andelen har svingt noe over tid, hovedsakelig i takt med konjunkturene. I 2020 og 2021 økte andelen betydelig som følge av koronapandemien. Økningen fra 2012 til 2022 kan forklares av at alderspensjonsutgiftene har økt med 1,0 prosentpoeng som andel av fastlands-BNP (Figur 3.5). Folketrygdens utgifter utenom alderspensjon som andel av fastlands-BNP har dermed gått ned i denne perioden.
Utgiftsutviklingen for de største trygdeytelsene følger i stor grad utviklingen i antall mottakere (Figur 3.3). Samlet var det rundt 2,0 millioner mottakere av de største trygdeytelsene i 2022 (gjennomsnittstall for året, der kun ytelsene som inngår i Figur 3.3 er medregnet). Det er en økning fra 1,7 millioner i 2012. Økningen skyldes i stor grad alderspensjon, der antall mottakere har økt med rundt 270 000 fra 2012 til 2022. Blant de øvrige ytelsene sett under ett har antall mottakere økt med rundt 25 000 personer fra 2012 til 2022.
3.2 Utviklingen fra 2022 til 2032
Fram mot 2032 venter vi at utgiftene til folketrygden, gitt videreføring av dagens regelverk og forslag i Statsbudsjettet 2024, vil øke fra 624 milliarder kroner i 2022 til 717 milliarder kroner i 2032 (tall i 2024-kroner). Det er en økning på 92 milliarder kroner, eller 15 prosent.
Vi anslår at befolkningsendringer vil bidra til 93 milliarder kroner av denne økningen. At midlertidige koronaregler har blitt avviklet, vil bidra til en innsparing på 4 milliarder kroner av veksten, mens andre regelendringer anslås til å gi en innsparing på 34 milliarder kroner. Andre forhold, som verken kan knyttes til befolkningsendringer eller regelendringer, anslås til å gi en vekst på 37 milliarder kroner. Av dette gjelder:
- 13,8 milliarder kroner alderspensjon, og skyldes særlig effekten av økt pensjonsopptjening for nye alderspensjonister.
- Henholdsvis 6,0 og 7,0 milliarder kroner av dette gjelder legemidler og andre helseformål, og skyldes vridning mot nye og dyrere legemidler på enkelte områder og økt forbruk av legemidler og helsetjenester.
- 6,1 milliarder kroner gjelder arbeidsavklaringspenger og skyldes at det har vært og ventes betydelig økning i antall mottakere i perioden 2022–2024 (se kapittel 5).
Blant trygdeytelsene ventes alderspensjon å stå for den største økningen fram til 2032, med en økning på 59 milliarder kroner. Pensjonsreformen bidrar til å redusere utgiftsveksten til alderspensjon vesentlig (se kapittel 8), og alderspensjonsutgiftene ventes derfor å øke med 20 milliarder kroner mindre enn hva befolkningsendringer tilsier. Omleggingen av AFP i offentlig sektor fra 2025 vil trolig medføre at flere tar ut alderspensjonen tidlig (se nærmere omtale i kapittel 8) og vil trekke opp veksten i perioden 2025–2030.
For de helserelaterte trygdeytelsene (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd) venter vi samlet en økning på 14 milliarder kroner, som tilsvarer en økning på 6 prosent. Det er rundt 5 milliarder kroner mer enn hva befolkningsendringer tilsier. Det skyldes den nevnte økningen i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger, og at antallet framover ventes å stabilisere seg på et noe høyere nivå enn i 2022. At tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger har økt, og at en del av økningen vil gjelde personer som senere går over til uføretrygd, ventes å medføre at også antall mottakere av uføretrygd vil øke litt i overkant av hva befolkningsutviklingen tilsier. Selv om det er lagt til grunn at sykefraværet vil bli noe redusert framover, ventes det å stabilisere seg på et litt høyere nivå enn før pandemien. Betydelig vekst i bruken av pleiepenger, som inngår i budsjettkapitlet sykepenger, trekker også opp utgiftene.
Utgifter til legemidler og andre helseformål ventes begge å øke med henholdsvis 8,5 og 7,5 milliarder kroner, tilsvarende en økning på til sammen 16 milliarder kroner eller 39 prosent Dette er henholdsvis 6,0 og 7,0 milliarder kroner mer enn hva demografiutviklingen tilsier. Dette skyldes økt forbruk per pasient, der allmennlegetjenester og spesialistlegetjenester bidrar mest, og nye og dyrere legemidler. Det økte forbruket slår ut på utgiftene for frikortordningen, som utgjør 8 milliarder kroner i 2022. Med en antatt årlig volumvekst på 3 prosent, får vi et anslag på 11 milliarder kroner i 2032.
For grunn- og hjelpestønad, hjelpemidler mv. ventes en økning på 3,5 milliarder kroner, som er en økning på 29 prosent. Den høye veksten skyldes først og fremst sterk vekst i antall eldre over 80 år, som er den gruppen som hyppigst bruker hjelpemidler.
De største effektene av regelendringer (utenom midlertidige regelendringer knyttet til koronapandemien) fordeler seg slik, der anslått effekt på utgiftsøkningen fra 2022 til 2032 er oppgitt for hvert område:
- Pensjonsreformen anslås å gi en utgiftsreduksjon i 2032 (sammenliknet med effektene i 2022) på 31 milliarder kroner. I tillegg vil andre regelendringer for alderspensjon gi en utgiftsreduksjon på 2,7 milliarder kroner. Dette gjelder hovedsakelig avvikling av etterlatterettigheter samt at tidligere regelendringer (blant annet økt grunnpensjon til gifte/samboende og flere økninger i minste pensjonsnivå) gir gradvis avtakende virkning over tid.
- Regelendringer for arbeidsavklaringspenger anslås på usikkert grunnlag å bidra til en utgiftsreduksjon i 2032 på -0,7 milliarder kroner. Dette gjelder blant annet virkninger av innstramminger i varighetsregler fra 2018 (som ikke hadde fått full virkning i 2022), avviklingen av ung-ufør-tillegget samt reduksjonen i minsteytelse for personer under 25 år.
- Forslag i statsbudsjettet for 2024 anslås å gi en utgiftsøkning i 2032 på 0,1 milliarder kroner. De viktigste endringene gjelder utvidelse av stønadsperioden for foreldrepenger ved 80 prosent dekningsgrad (+0,2) og reduksjon i takstene for kiropraktorer (-0,1).
Som andel av fastlands-BNP venter vi at folketrygdens utgifter vil øke vesentlig fra 15,8 prosent i 2022 til 17,4 prosent i 2032.
Det er stor usikkerhet i utgiftsanslagene på lang sikt, som avhenger av usikre forutsetninger om befolkningsutviklingen og tilbøyeligheten til å bruke de ulike ordningene. Forskjellen mellom samlet folketall i Norge ifølge lav- og høyalternativet i befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå (SSB) er 7 prosent i 2032, men de ulike alternativene peker også mot vesentlige forskjeller i befolkningssammensetningen.
For folketrygden samlet er usikkerheten fram mot 2032 trolig størst når det gjelder endringer i tilbøyeligheten til å bruke de ulike ordningene. Selv om det som hovedregel legges til grunn uendret tilbøyelighet framover, kan forventet bedre helse i befolkningen medføre redusert bruk av de helserelaterte ytelsene. Det er også usikkerhet knyttet til om pandemien har langsiktig effekt på bruken av helserelaterte ytelser, og hvordan endringer i arbeidsmarkedet kan påvirke behovet for dagpenger og helserelaterte ytelser.
Det er korrigert for større tekniske endringer i perioden. For eksempel er utgiftene til uførepensjon i 2014 og tidligere år justert slik at de er sammenliknbare med utgiftene til ny uføretrygd fra 2015, etter uførereformen. Utgiftene til legemidler mv. inkluderer refusjon til legemidler under frikortordningen, og er korrigert for overføring av legemidler til helseforetakene.↩︎
Korrigert for større tekniske endringer. Se fotnote 1. Det er benyttet nominelle tall ved beregning av andelene.↩︎
Gjelder statsbudsjettet utenom utgifter til petroleumsvirksomheten, lånetransaksjoner og Statens pensjonsfond. For 2024 er det brukt forslaget til statsbudsjett og for 2023 anslag for utgifter fra Statsbudsjettet 2024.↩︎
Se faktaboks i kapittel 2 for metoden som er brukt. I vedlegget til rapporten er det også laget en alternativ framstilling der folketrygdens utgifter er vist i faste 2024-priser, deflatert med konsumprisindeksen.↩︎