8 Alderspensjon
*Utgiftsvekst som verken kan forklares av befolkningsendringer eller regelendringer.
Utgiftene til alderspensjon økte fra 227 milliarder kroner i 2012 til 303 milliarder kroner i 2022 (tall i 2024-kroner). Av økningen på 77 milliarder kroner, kan 73 milliarder kroner av økningen forklares av befolkningsendringer. Pensjonsreformen har bidratt til om lag 18 milliarder kroner i utgiftsreduksjon i perioden1, og andre politiske tiltak (økt grunnpensjon og økt minstenivå) har bidratt med om lag 5 milliarder kroner i økte utgifter. Resterende utgiftsvekst på om lag 17 milliarder kroner skyldes hovedsakelig høyere pensjonsopptjening blant pensjonistene, særlig blant kvinner.
Fra 2022 til 2032 venter vi en utgiftsvekst fra 303 milliarder kroner til 362 milliarder kroner. Befolkningsendringene alene tilsier en utgiftsvekst i perioden på 79 milliarder kroner. Pensjonsreformen (primært levealdersjusteringen og årlig regulering lavere enn lønnsveksten) vil imidlertid isolert sett bidra til 31 milliarder kroner i utgiftsnedgang i perioden, mens avtakende effekt av tidligere politiske tiltak, nominell videreføring av etterlatterettigheter som en del av etterlattereformen, effekt av bortfall av flyktningerettigheter og utvidet botidskrav bidrar med om lag 3 milliarder kroner i utgiftsnedgang. Andre forhold, som vekst i pensjonsopptjeningen og vekst i utenlandsboende pensjonister, trekker opp utgiftene med i overkant av 14 milliarder kroner fram mot 2032.
8.1 Nærmere om utviklingen i alderspensjonsutgiftene
De første årene etter pensjonsreformen var veksten i utgiftene til alderspensjon høy. Den høye veksten skyldes først og fremst en kraftig vekst i antall alderspensjonister som følge av at det ble mulig å starte uttaket av alderspensjon fra 62 år uavhengig av om en fortsatte i arbeid. Høyere opptjening for nye alderspensjonister sammenliknet med de som dør, som i særlig grad gjelder kvinner, har også bidratt til en underliggende vekst i gjennomsnittlige pensjoner og dermed utgiftene i det siste tiåret. Ulike tiltak, som økt grunnpensjon og økt minste pensjonsnivå i flere omganger, har også bidratt til utgiftsveksten.
Utvikling i gjennomsnittlig pensjon
I årene framover vil den underliggende veksten i gjennomsnittlig pensjon som følge av økt opptjening fortsette. Denne effekten vil imidlertid mer enn motsvares av en stadig sterkere effekt av levealdersjusteringen og effekten av at løpende alderspensjoner de fleste år forventes å bli regulert svakere enn lønnsveksten. Gjennomsnittlig pensjon målt i fast G forventes derfor å gå noe ned fram mot 2032. Utviklingen vil avhenge av forholdet mellom pris- og lønnsvekst framover, som følge av at alderspensjon under utbetaling fra 2022 blir regulert med et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst. Basert på prognoser fra Nasjonalbudsjettet 2024 vil det i 2024 bli en regulering som er på nivå med forventet lønnsvekst. Etter 2024 har vi i vår framskriving lagt til grunn en årlig reallønnsvekst på 1,5 prosent, som tilsvarer at nye reguleringsregler vil slå om lag likt ut som reguleringsreglene som gjaldt til og med 2021. Dersom flere enn antatt velger å jobbe lenger og/eller utsette pensjonsuttaket framover2, kan nedgangen i de gjennomsnittlige pensjonene bli mindre enn antatt eller snu til en økning.
Utvikling i antall alderspensjonister
Antall alderspensjonister økte sterkt de første årene etter pensjonsreformen. I 2010 var den årlige veksten i antall alderspensjonister på godt under 2 prosent. I 2011 var veksten på over 5 prosent, og økte til 7 prosent i 2012. Den høye veksten skyldes dels at det fra 2011 ble mulig å ta ut alderspensjon fra 62 år, og dels at de store årskullene født etter andre verdenskrig nådde pensjonsalder rundt innfasingen av reformen.
Etter dette har veksten avtatt gradvis. Veksten ventes å være på 2,1 prosent i 2024. Fra 2025 antas den årlige veksten å øke som følge av omleggingen av AFP i offentlig sektor fra 2025, og årlig vekst er anslått til noe over 2,5 prosent fram mot 2030. Antall alderspensjonister passerte en million i november 2021, og ventes å være på nærmere 1,3 millioner ved utgangen av 2032.
Veksten i alderspensjonister som er 67 år eller eldre forventes å være noe høyere enn befolkningsveksten i samme aldersgruppe de nærmeste årene. Dette skyldes i hovedsak en økning i utenlandsboende alderspensjonister. På den annen side kan flere som utsetter uttaket til etter 67 år, bidra til å dempe veksten.
For alderspensjonister i alderen 62–66 år kan endringer i uttaksadferden innebære betydelige avvik mellom veksten i antall alderspensjonister og veksten i befolkningen i samme aldersgruppe. Uttaksadferden kan påvirkes av vurderinger om egen helse, preferanser for periodisering av egen inntekt, avveiningen mellom arbeid (inntekt) og fritid, vurderinger av hva som er en tilstrekkelig årlig pensjon og utviklingen på arbeidsmarkedet. Uttaksraten i aldersgruppen 62–66 år, målt som andel med alderspensjon av de som oppfyller vilkårene for uttak, økte år for år fram til 2016. Menn benyttet seg av første mulighet til uttak i klart større grad enn kvinner, og de fleste av disse fortsatte i arbeid. Etter 2016 har uttaksraten falt. Totalt var det om lag 84 000 i aldersgruppen 62–66 år som mottok alderspensjon ved utgangen av 2022. Av disse var over 70 prosent menn. ¬Uttaksraten i aldersgruppen 62–66 år forutsettes å gå videre ned i perioden 2023–2024. Fra 2025 forventes uttaksraten å øke sammenliknet med 2024 som følge av innføring av ny offentlig AFP. Som andel av befolkningen i samme alder ventes antall alderspensjonister i aldersgruppen 62–66 år derfor å øke noe det nærmeste tiåret. At en stadig større andel av befolkningen, og da særlig kvinner, har tilstrekkelig opptjening for å starte uttaket av alderspensjon fra før 67 år, bidrar også til dette.
Anslaget for samlet antall alderspensjonister i 2032 ligger 35 000 høyere enn hva en ren demografisk framskriving med konstante uttaksrater som i 2022 tilsier. Dette skyldes at uttaksratene ventes å øke som følge av omleggingen av AFP i offentlig sektor og til dels vekst i antall utenlandsboende alderspensjonister3.
I Figur 8.2 anslås årlige mer- og mindreutgifter til alderspensjon sammenliknet med om pensjonsreformen ikke hadde blitt gjennomført. Det er store samspillseffekter mellom de ulike komponentene av pensjonsreformen som gjør det krevende å anslå effekten av hver komponent separat. Anslagene er beregnet i en mikrosimuleringsmodell, der de ulike komponentene er tatt sekvensielt ut av reformframskrivingen i samme rekkefølge som angitt i figuren. Rekkefølgen for beregning av de ulike komponentene vil ha betydning for de beregnede effektene.
I figuren er det brukt følgende begreper:
Skjermingstillegg er effekten av innføringen av delvis skjerming av uføres alderspensjon mot levealdersjusteringen for årskullene født 1944 til 1953.
Fleksibel pensjon er de samlede endringer i utgifter knyttet til at den enkelte selv kan velge når pensjonen skal tas ut mellom 62 og 75 år. Dette inkluderer følgende effekter:
Merutgiftene til personer som tar ut pensjonen før den gamle aldersgrensen på 67 år, og de senere innsparingene etter 67 år ved at denne gruppen får livsvarig lavere alderspensjon.
Innsparinger som følge av at enkelte utsetter pensjonsuttaket til etter den gamle aldersgrensen på 67 år og senere merutgifter som følge av at denne gruppen får livsvarig høyere alderspensjon.
Levealdersjustering innebærer at alderspensjonen blir justert ut fra forventet levealder for hvert årskull. Effekten angir innsparingen som følge av levealdersjusteringen forutsatt uttak av alderspensjon ved 67 år.
Endret regulering er innsparing som følge av at pensjoner under utbetaling reguleres lavere enn lønnsveksten4. Effekten av den ekstraordinære reguleringen i 2021 inngår i denne komponenten og bidrar til å redusere innsparingen noe (se også Figur 8.2).
Nye opptjeningsregler angir effekten av opptjeningsreglene som innføres gradvis for årskullene 1954–1962 og fullt ut fra og med 1963-årskullet.
Utgiftene til pensjonister under 67 år økte kraftig de første årene etter pensjonsreformen i 2011. Anledningen til å gå av før 67 år fikk da en umiddelbar effekt for fem årskull, mens innsparingselementene i reformen får gradvis økende effekt. Utgiftsveksten til alderspensjonister under 67 år har avtatt etter 2016. Det skyldes at de fleksible uttaksreglene da var fullt innfaset og har også sammenheng med utfasingen av gammel AFP i privat sektor. Personer som mottok AFP etter gammelt regelverk, kunne ikke samtidig motta alderspensjon. Utgiftene til tidliguttak må ses i sammenheng med at årlig pensjon blir lavere. Dette innebærer at de samlede utgiftene på lengre sikt vil bli lavere enn om flere hadde startet uttaket på et senere tidspunkt.
De samlede merutgiftene som følge av pensjonsreformen økte fram mot 2015, for deretter å avta. Det skyldes at innsparingselementene (levealdersjustering og endret regulering) får stadig økende betydning.
2021 var det første året hvor pensjonsreformen er anslått å ha medført en reduksjon i utgiftene til alderspensjon, og innsparingseffektene økte videre i 2022. Den samlede effekten av fleksibel pensjoneringsalder, levealdersjustering og endret regulering anslås å ha redusert utgiftene i 2022 med i overkant av 5 milliarder kroner.
For 2032 er utgiftene til alderspensjon anslått til 362 milliarder koner (i 2024-kroner). Uten pensjonsreformen anslås utgiftene i 2032 til 399 milliarder kroner. Framskrivningene tilsier dermed at utgiftene til alderspensjon i 2032 blir 37 milliarder kroner (9 prosent) lavere enn uten pensjonsreformen. Dette vil være nettoeffekten i 2032 av de ulike elementene i Figur 8.2. Levealdersjusteringen utgjør 33 milliarder kroner i forventet innsparing i 2032. På sikt er levealdersjustering det klart viktigste innstrammingstiltaket i pensjonsreformen. Reformeffektene vil tilta kraftig i årene etter 2030. I 2040 anslås pensjonsutgiftene til å bli 77 milliarder kroner lavere enn uten reformen. Aldringen av befolkningen medfører likevel at pensjonsutgiftene fortsatt vil øke kraftig de neste tiårene.
Omleggingen av avtalefestet pensjon (AFP) i privat sektor fra 2011 bidro til merutgifter til alderspensjon de første årene. Det skyldes at ny AFP må tas ut i kombinasjon med alderspensjon, og at de aller fleste med rett til privat AFP derfor tar ut alderspensjon fra folketrygden før fylte 67 år. I den gamle AFP-ordningen gikk mottakerne over på alderspensjon fra 67 år. Ifølge avtalen om ny offentlig tjenestepensjon, vil AFP i offentlig sektor få en tilsvarende reform fra 2025. Ny offentlig AFP ventes å medføre økt utgiftsvekst til alderspensjon i en femårsperiode fra 2025. Økningen i utgifter til alderspensjon i denne perioden vil samtidig delvis motsvares av reduserte utgifter til offentlig AFP. Samtidig vil tidliguttak gi lavere årlig alderspensjon og dermed redusere utgiftene på sikt.
Tidligere mottakere av uføretrygd i årskullene 1944–1953 fikk et tillegg i alderspensjonen som skjermer denne gruppen for halvparten av effekten av levealdersjusteringen. Dette skjermingstillegget har ikke blitt videreført for årskullene 1954 og yngre. De årlige merutgiftene som følge av skjermingstillegget nådde toppen i 2021, med 580 millioner kroner.
8.2 Utgiftsvirkninger av andre politiske tiltak
Det har i perioden etter 2011 også vært ulike tiltak/regelverksendringer for alderspensjon som ikke kan knyttes til pensjonsreformen. De viktigste er vist i Figur 8.3.
Merutgiftene i forbindelse med økt grunnpensjon til gifte og samboende, innført i 2016, og flere økninger av minste pensjonsnivå i perioden 2012–2023 utgjorde maksimalt henholdsvis 2,8 milliarder kroner (i 2017) og 2,2 milliarder kroner (i 2024). Disse endringene gjelder bare alderspensjonister etter gamle opptjeningsregler, og utgiftsvirkningene vil derfor gradvis bli redusert over tid.
Den særskilte reguleringen i 2021, som medførte at alderspensjon ble regulert med lønnsvekst, er anslått å ha gitt merutgifter i 2022 på 2,2 milliarder kroner (2024-kroner). Den årlige merkostnaden vil deretter avta gradvis ettersom de som var alderspensjonister i 2021, faller fra. Siden den særskilte reguleringen i 2021 også fikk effekt for garantipensjonssatsene i ny opptjeningsmodell, vil endringen likevel medføre varige merutgifter.
Effekten av at reglene for regulering av alderspensjon ble endret fra 2022 til regulering med gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst inngår ikke i Figur 8.3. Årsaken er at denne endringen forventes å være om lag provenynøytral på lang sikt. Det vil gjelde dersom årlig reallønnsvekst holder seg stabil rundt 1,5 prosent, som er den langsiktige prognosen lagt til grunn i Perspektivmeldingen (2021). I praksis vil likevel den årlige effekten av denne endringen variere mellom merutgifter og innsparinger avhengig av variasjoner i reallønnsveksten. Disse nye reglene påvirker også reguleringen av minste pensjonsnivå, men det har i praksis tilnærmet ingen innvirkning fram mot 2032.
Fra 2024 vil etterlatteytelsene bli reformert. For gjenlevende ektefeller under 67 år blir det en omlegging fra en varig etterlattepensjon til en omstillingsstønad, mens barnepensjonen til barn som har mistet en eller begge foreldrene blir satt vesentlig opp sammenliknet med dagens nivå. For alderspensjon innebærer reformen at etterlattefordeler i gammel opptjeningsmodell vil bli nominelt videreført. Nominell videreføring innebærer at den delen av alderspensjonen som følger av etterlatterettigheter vil bli unntatt fra årlig regulering. Det midlertidige gjenlevendetillegget for årskullene 1954–1957, til gjenlevende som startet uttaket av alderspensjon innen utgangen av 2019, vil bli avviklet. Dette vil skje ved at tillegget holdes nominelt uendret og blir redusert med økninger i egen alderspensjon som følge av den årlige reguleringen. Tillegget vil da bli gradvis lavere for hvert år.
Folketrygdloven hadde tidligere særskilte bestemmelser som innebar at flyktninger var unntatt fra lovens ordinære vilkår om botid. Disse ble avviklet fra 1. januar 2021, og folketrygdens botidskrav for rett til alderspensjon mv. ble hevet fra tre til fem år fra samme tidspunkt. Avviklingen av flyktningerettighetene og utvidet botidskrav vil gi en innsparing på noen titalls millioner kroner de første årene. Effektene av disse endringene vil fases inn over flere tiår. Reduserte utgifter under folketrygden motvirkes delvis av økte utgifter til supplerende stønad utenfor folketrygden. De økonomiske effektene av disse endringene er svært usikre, og avhenger av tilstrømmingen av flyktninger framover, og inngår ikke i Figur 8.3.
Utover tiltakene nevnt over, de som inngår i Figur 8.3, er det også gjennomført enkelte andre endringer med klart mindre økonomiske effekter enn de som inngår i figuren. Det gjelder det midlertidige gjenlevendetillegget for årskullene 1954–1957 innført i 2016. Utgiftene til dette tillegget forventes å være på 10 millioner kroner i 2024. Videre blir forsørgingstillegg (ektefelletillegg og barnetillegg) utfaset for alle mottakere over årene 2022–2025. Innsparingen er anslått til 70 millioner kroner i 2024. I 2025 er innsparingen anslått til 80 millioner kroner.
Denne utgiftsreduksjonen kommer etter at innføringen av pensjonsreformen medførte store merutgifter i 2011 og det første påfølgende årene som følge av adgangen av uttak av alderspensjon for aldersgruppen 62–66 år.↩︎
Det er usikkert hvordan framtidige alderspensjonister vil tilpasse seg levealdersjusteringen. I framskrivingene er det lagt til grunn at ansatte i privat sektor utsetter avgangen fra arbeid slik at de kompenserer fullt ut for levealdersjusteringen. Det samme gjelder ansatte i offentlig sektor fra og med 2025 som følge av omleggingen av AFP i offentlig sektor. Det er lagt til grunn at det fortsatt vil være mange som tar ut alderspensjon før de slutter i arbeid, men at andelen som tar ut alderspensjon før 67 år vil falle over tid.↩︎
Antall utenlandsboende ventes å øke med rundt 2 000 årlig.↩︎
Det er den direkte effekten av at alderspensjon som hovedregel reguleres lavere enn lønnsvekst som inngår her. Nye opptjeningsregler for alderspensjon (gjelder fullt ut for personer født 1963 og senere) er utformet slik at reguleringsreglene for alderspensjon også inngår ved beregningen av alderspensjonen på uttakstidspunktet. Det medfører at den enkelte starter med høyere alderspensjon enn man ville fått dersom alderspensjon hadde blitt regulert med lønnsvekst. Denne effekten vil i figuren inngå som en del av levealdersjusteringen.↩︎