2  Innledning

Rapporten viser utgiftsutviklingen i folketrygden i perioden 2012–2022 og framskrivinger til 2032. Formålet er å beskrive hvordan veksten i folketrygdens utgifter har påvirket handlingsrommet i statsbudsjettet fram til i dag og hvordan det er anslått å bli påvirket fram mot 2032.

Rapporten gir grunnlag for å tenke mer langsiktig om politikkutformingen utover det enkelte budsjettåret. Enkelte tiltak, for eksempel endringer av satser som påvirker alle mottakere, vil ha en stabil utgiftseffekt allerede i løpet av ett til to år. Andre tiltak som bare gjelder for nye mottakere, vil gradvis kunne øke i effekt over lang tid. Slike tiltak er det særlig viktig å forstå konsekvensene av. Økte utgifter til alderspensjon har vært og vil være den viktigste driveren bak utgiftsveksten på lang sikt. Utviklingen de siste årene har vært preget av koronapandemien som ga store merutgifter i 2020–2022. Framover vil utviklingen trolig i liten grad bli påvirket av pandemien.

Selv om utgiftsutviklingen blir sterkt påvirket av befolkningsendringer, viser rapporten at politiske tiltak også har en betydelig effekt på utviklingen. De kostnadsdrivende elementene av pensjonsreformen bidro eksempelvis til betydelige merutgifter fram til 2020, mens de kostnadsbesparende elementene av pensjonsreformen anslås å bidra til at veksten i utgifter til alderspensjon fram mot 2032 vil bli betydelig lavere enn den ellers ville ha vært.

Rapporten er skrevet av Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet i samarbeid med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Følgende har bidratt til rapporten: Atle Fremming Bjørnstad, Sigurd Gjerde, Per Øivind Gaardsrud, Sana Hasane, Ingunn Helde, Eirik Lamøy, Ole Christian Lien (redaktør), Magne Sortland og Turid Åvitsland.

2.1 De viktigste endringene fra 2022-rapporten

Vi oppgir her de viktigste endringene i framskrivingene fra tilsvarende rapport i 2022, (NAV, 2022), som omhandlet folketrygdens utgifter i perioden 2011–2031:

  • Folketrygdens utgifter i 2031 anslås nå til 710 milliarder 2024-kroner, mot 655 milliarder 2023-kroner i fjorårets rapport. Målt i samme kroneverdi er de nye anslagene rundt 15 milliarder kroner høyere enn i den forrige rapporten. De største endringene gjelder arbeidsavklaringspenger, sykepenger og alderspensjon som er satt opp med henholdsvis 8, 6 og 5 milliarder kroner.
    • For arbeidsavklaringspenger skyldes det først og fremst et klart høyere anslag for antall mottakere. Det skyldes sterkere vekst enn antatt i 2022, og at antall mottakere nå ventes å øke også i 2023 og 2024, mens fjorårets rapport la til grunn en nedgang. Vi tror dette blant annet må ses i sammenheng med ettervirkninger av pandemien. Under pandemien var det vanskelig med tradisjonell oppfølging og avklaring som følge av generelle eller individuelle restriksjoner på grunn av korona. Digital oppfølging ble imidlertid brukt, men det er rimelig å tro at slik oppfølging ikke er så god for alle grupper som tradisjonell oppfølging. Det er også rimelig å tro at medisinsk behandling kan ha blitt forsinket som følge av at helsevesenet måtte prioritere covid-19-pasienter1. Alt i alt kan dermed mange brukere ha blitt forsinket i avklaringen. Pressede ressurser hos NAV til oppfølging og saksbehandling kan også spille inn. I tillegg gjør de nye reglene fra 1. juli 2022, at brukere som er blitt forsinket i avklaringen, og som når maksgrensene for ytelsen, mulighet til å fortsette med arbeidsavklaringspenger og bli ferdig avklart.
    • For sykepenger skyldes økningen sterk vekst i det trygdefinansierte fraværet mot slutten av 2022 og i 2023. Fraværet ventes å avta framover, men vi antar at det vil stabilisere seg på et noe høyere nivå enn før koronapandemien, mens fjorårets rapport la til grunn at det ville komme ned på samme nivå som før pandemien. Klart høyere vekst enn forventet for pleiepenger i 2022 og 2023 trekker også opp.
    • For alderspensjon skyldes det særlig at reguleringen av alderspensjonene ble vesentlig mer gunstig i 2023 enn hva som ble lagt til grunn i Statsbudsjettet 2023 som følge av høy prisvekst både i 2022 og 2023. Dette slår ut i høyere realvekst for alderspensjon ettersom prisvekst ikke inngår i deflatoren for alderspensjon (se faktaboks).
  • Folketrygdens utgifter som andel av statsbudsjettet anslås nå til 34,5 prosent i 2023, mens fjorårets rapport anslo 33,6 prosent. Det skyldes at anslaget for folketrygdens utgifter i 2023 har blitt satt vesentlig opp. Økningen gjelder særlig arbeidsavklaringspenger, alderspensjon og sykepenger og skyldes de samme forholdene som nevnt over.
  • Folketrygdens utgifter som andel av fastlands-BNP i 2031 anslås nå til 17,3 prosent, mens fjorårets rapport anslo 16,5 prosent. Ca. 0,4–0,5 prosentpoeng av oppjusteringen skyldes høyere anslag for folketrygdens utgifter (målt i samme realverdi), mens resterende økning skyldes lavere anslag for fastlands-BNP, målt i faste lønninger.
Forutsetninger og metoder for framskrivingene

Omregning til 2024-kroner

Alle utgiftstallene er oppgitt i 2024-kroner2 , og følgende deflatorer er brukt ved omregningen:

  • Sykepenger, dagpenger og foreldrepenger3: Lønnsutviklingen
  • Alderspensjon4 , arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, etterlattepensjoner og enslige forsørgere: Utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G), som hovedregel tilsvarer også dette lønnsutviklingen.
  • Legemidler5 , grunn- og hjelpestønad, hjelpemidler, stønad ved gravferd: Utviklingen i konsumprisindeksen (KPI).
  • Andre helseformål: Utviklingen i KPI og lønnsutviklingen (vektet henholdsvis 0,3 og 0,7).

I praksis medfører omregningen til faste 2024-kroner at utgiftsutviklingen illustrerer vekst i antall mottakere eller i volum og underliggende endringer i utbetalinger per mottaker som ikke skyldes prisregulering av ytelsene6. Bruk av ulike deflatorer for ulike ytelser gjør det krevende å sammenlikne utviklingen for ulike ytelser over tid, og medfører at man ikke direkte kan se hvor mye budsjettmessig handlingsrom den enkelte utgiftsart tar opp. Derfor er det i vedlegget også laget en alternativ framstilling der folketrygdens utgifter er vist i faste 2024-priser, deflatert med konsumprisindeksen.

Framskrivinger til 2032

Utgiftsframskrivingene bygger på anslag fra Beregningsgruppa for folketrygden laget til Statsbudsjettet 2024. Disse framskrivingene går til 2027, men er i denne rapporten forlenget til 2032.

Framskrivingene bygger på et vidt spekter av modeller og metoder, blant annet tidsserieanalyser, demografiske framskrivinger og mikrosimuleringsmodeller. På kort sikt er det ofte lagt til grunn videreføring av trender de siste månedene eller de siste få årene. Prognosene for de helserelaterte ytelsene bygger på kort sikt på framskrivinger av tidsserier for antall personer som starter å motta, slutter å motta og beveger seg mellom de ulike ytelsene. På lengre sikt bygger framskrivingene for de fleste områdene på hovedalternativet i befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå. Det er da oftest lagt til grunn at andelen av befolkningen som mottar de ulike ytelsene vil holde seg konstant framover i hver ettårig aldersgruppe. I tillegg er det tatt hensyn til regelendringer (inklusiv foreslåtte endringer i Statsbudsjettet 2024) og andre kjente forhold som vil påvirke utgiftene.

Dekomponering av utgiftsutviklingen i ulike forklaringsfaktorer

For folketrygden totalt og innen hvert hovedområde er både utgiftsutviklingen 2012–2022 og forventet utvikling fram til 2032 dekomponert i fire ulike forklaringsfaktorer som til sammen forklarer utgiftsendringene:

  • Befolkningsendringer: Angir hvor mye av utgiftsendringene som kan forklares av endringer i befolkningen – både befolkningsstørrelse og endret sammensetning7. Dette er basert på beregninger av hva utgiftsendringen ville ha blitt fra 2012 til 2022 gitt at andelen av befolkningen i hver ettårig aldersgruppe som mottar hver enkelt ytelse hadde vært den samme som i 2022, og gitt at også gjennomsnittlig utbetaling per mottaker i faste 2024-priser hadde vært som i 2022. Tilsvarende er det beregnet hva utgiftsendringen vil bli til 2032, også gitt at samme andel av hver aldersgruppe mottar ytelsen som i 2022 og gitt samme utbetaling per mottaker som i 2022. For enkelte av ytelsene er det brukt noe forenklet metodikk for å anslå konsekvensene av befolkningsendringer.

    Mange ytelser, særlig de som er knyttet til aldersgrenser, vil følge den demografiske utviklingen nokså tett. Andre ytelser knyttet til helsetilstand vil mer indirekte være knyttet til alderssammensetningen. Lengre levealder vil trolig innebære bedre helse, som kan innebære en redusert vekst i utgiftene til blant annet arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Slike forhold er vanskelig å anslå effekten av. Dette inngår derfor ikke i beregnet effekt av befolkningsendringer, men vil i stedet medregnes under «andre endringer» omtalt under.

  • Midlertidige koronaregler: Angir hvor mye av utgiftsendringene som kan forklares av innføring og avvikling av midlertidige særregler i folketrygden i forbindelse med koronapandemien.

  • Andre regelendringer: Angir hvor mye av utgiftsendringene som kan forklares av regelendringer utenom de midlertidige koronareglene8. Effektene framover i tid gjelder effekter av allerede vedtatte regelendringer og forslag i Statsbudsjettet 2024.

  • Andre endringer: Angir hvor mye av utgiftsendringene som verken kan forklares av befolkningsendringer eller regelendringer. Denne faktoren vil fange opp endringer i tilbøyeligheten til å motta ytelser eller i utbetalingene per mottaker i faste 2024-priser. Dette kan skyldes ulike forhold. Endring i tilbøyeligheten til å motta de ulike ytelsene kan for eksempel skyldes adferdsendringer, konjunktursvingninger, omstillinger på arbeidsmarkedet eller at det har skjedd andre endringer i befolkningen enn alderssammensetningen (for eksempel endret utdanningsnivå, endret helse eller endringer i andelen innvandrere). Endringer i utbetalingene per mottaker kan eksempelvis skyldes endringer i hvor hyppig ulike inntektsgrupper i befolkningen mottar de ulike ytelsene eller endringer i sysselsettingen (som for eksempel påvirker pensjonsopptjeningen for alderspensjon).

Usikkerhet i framskrivingene

Framskrivingene er preget av stor usikkerhet. Befolkningsendringer er den viktigste faktoren i de langsiktige framskrivingene. Utviklingen i perioden 2012–2022 viser likevel at utgiftsutviklingen på enkeltområder kan avvike vesentlig fra hva befolkningsendringene tilsier, for eksempel på grunn av faktorer som konjunktursvingninger, endret helse, teknologisk utvikling (som har betydning for hjelpemidler og legemidler) og andre forhold. Befolkningsutviklingen er også usikker, særlig når det gjelder fødselstall og innvandring, mens den er mer forutsigbar når det gjelder utviklingen i antall eldre. Konsekvensene av befolkningsusikkerhet varierer derfor mellom de ulike ytelsene.

I tillegg er det betydelig usikkerhet omkring framtidige effekter av større regelendringer. Det gjelder blant annet de mange endringene i reglene for arbeidsavklaringspenger i perioden 2018–2022, som ventes å gi effekter fram mot 2026. Effektene av pensjonsreformen er også noe usikre, særlig når det gjelder hvordan uttaksalderen for alderspensjon vil utvikle seg. I hvilken grad avgangsalderen fra arbeidslivet vil fortsette å øke, har også en viss betydning.

  1. Tall fra Helsedirektoratet viser klart lengre gjennomsnittlig ventetid på behandling innen psykisk helsevern i 2020–2022 enn i før koronapandemien: Psykisk helse for voksne - ventetid - Helsedirektoratet. Det samme gjelder for somatisk behandling i sykehus: Sykehusopphold - ventetid - Helsedirektoratet.↩︎

  2. Ved beregning av folketrygdens utgifter som andel av statsbudsjettet og BNP (Figur 3.4 og Figur 3.5) er det likevel benyttet nominelle tall.↩︎

  3. Unntatt engangsstønad som er omregnet med utviklingen i konsumprisindeksen.↩︎

  4. For alderspensjon avviker dette noe fra metoden som benyttes i Statsbudsjettet 2024, blant annet ved beregning av realvekst og flerårige budsjettkonsekvenser, der alderspensjonsutgiftene omregnes med veksten i G hensyntatt reglene som gjaldt til og med 2021 for regulering av pensjoner under utbetaling.↩︎

  5. Også for legemidler avviker dette noe fra metoden i Statsbudsjettet 2024, der det antas at høyere pris på legemidler motsvares av en kvalitetsøkning, og at den nominelle veksten derfor tilsvarer realveksten.↩︎

  6. For alderspensjon vil likevel reguleringen av pensjoner under utbetaling bidra til å trekke ned utgiftsveksten i 2024-kroner.↩︎

  7. For sykepenger er det her i stedet for befolkningsendringer sett på konsekvenser av faktiske og forventede sysselsettingsendringer, ettersom det som hovedregel er en forutsetning å være sysselsatt for å ha rett til sykepenger.↩︎

  8. Det er kun regelendringer innført i 2011 og senere som er hensyntatt. For alderspensjon vil regelendringer innført før dette kunne ha effekter også etter 2011, for eksempel innføring av omsorgsopptjening i 1992 og innføring av selve folketrygden i 1967. Det er ikke beregnet effekter av slike eldre endringer, og effektene av disse vil da heller inngå under andre endringer.↩︎