5  Helserelaterte ytelser

De helserelaterte ytelsene omfatter kapittel 2650 Sykepenger, kapittel 2651 Arbeidsavklaringspenger og kapittel 2655 Uførhet.

(a) Faktiske utgiftsendringer i perioden 2012–2022.

(b) Prognose for utgiftsendringer 2022–2032.

Figur 5.1: Dekomponering av utgiftsendringer for helserelaterte ytelser etter forklaringsfaktorer. Realvekst i milliarder 2024-kroner.

5.1 Utviklingen fra 2012 til 2022

Utgiftene til de største helserelaterte ytelsene har samlet sett økt med 10,4 milliarder kroner i faste 2024-kroner, fra 212 milliarder kroner i 2012 til 222 milliarder kroner i 2022. Her økte de årlige utgiftene til sykepenger1 med 6,9 milliarder kroner i løpet av perioden og til uføretrygd2 med 17,4 milliarder kroner. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger3 ble redusert med 13,9 milliarder kroner.

Befolkningsendringer har i denne perioden bidratt til en utgiftsvekst på 18,8 milliarder kroner for de tre kapitlene samlet4. Av disse merutgiftene gjelder 6,0 milliarder kroner sykepenger, 2,9 milliarder kroner gjelder arbeidsavklaringspenger og 9,9 milliarder kroner gjelder uføretrygd.

Regelendringer har bidratt til 2,6 milliarder kroner av utgiftsveksten, hvorav 2,0 milliarder kroner gjelder midlertidige koronaregler, mens 0,6 milliarder kroner gjelder andre regelendringer. De største effektene kommer fra sykepenger, der regelendringer har gitt nær 2,0 milliarder kroner i merutgifter. Av dette utgjør 0,8 milliarder kroner midlertidige koronaregler, blant annet redusert arbeidsgiverperiode og utvidet rett til omsorgspenger. Andre endringer som pleiepengereformen og økt kompensasjonsgrad til selvstendig næringsdrivende har bidratt til 1,2 milliarder kroner av utgiftsveksten.

For uføretrygd og arbeidsavklaringspenger (AAP) anslås regelendringer å ha gitt henholdsvis 2,5 milliarder kroner i merutgifter og 1,9 milliarder kroner i mindreutgifter. De viktigste endringene dette gjelder, er for arbeidsavklaringspenger knyttet til midlertidige koronaregler (+1,9 milliarder kroner), 2018-endringene i regler for maksimal varighet og innstramming av muligheten for unntak (-3,7 milliarder kroner),5 reduksjon i minsteytelsen for de under 25 år og fjerning av ung ufør-tillegget (-0,7 milliarder kroner) og endringene fra 1. juli 2022 knyttet til fjerning av karensåret, nye unntaksregler og overgangsordning (+0,8 milliarder kroner)6. Regelverksendringene for AAP har også påvirket utgiftene til uføretrygd. I perioden 2018–2019 har strengere vilkår for å få innvilget og forlenget unntak fra ordinær varighetsbestemmelse for AAP bidratt til merutgifter til uføretrygd, sammen med den nevnte endringen i maksimal varighet. Forlenget maksimal varighet for mottakere av AAP i forbindelse med koronapandemien, bidrar med utgiftsreduksjon for uføretrygd. Andre regelverksendringer som har påvirket utgiftene er heving av grunnpensjonen for gifte/samboende for de uføretrygdede som i 2015 ble overført fra den tidligere uførepensjonsordningen, samt økt botidskrav og avvikling av særskilte rettigheter for flyktninger fra 2021.

Utgiftsveksten fra 2012 til 2022 har vært 11,0 milliarder kroner lavere enn befolknings-endringer og regelendringer skulle tilsi. Det skyldes andre forhold som lavere tilbøyelighet til å motta disse ytelsene og lavere gjennomsnittlig ytelse per mottaker målt i faste 2024-kroner. Dette har isolert sett bidratt til å redusere sykepengeutgiftene med om lag 1,1 milliarder kroner og utgiftene til AAP med 14,9 milliarder kroner fra 2012 til 2022. En økning i andelen uføre i befolkningen kombinert med en reduksjon i gjennomsnittlig ytelse har samtidig gitt en utgiftsøkning på 5,0 milliarder kroner i denne perioden.

Hva forklarer utviklingen utover befolkningsendringer?

Gjennomsnittlig utbetaling per sykepengedag for arbeidstakere og selvstendige har økt mer enn hva lønnsveksten skulle tilsi, og det har medført merutgifter på nær 5,0 milliarder kroner (10,3 prosent). Dette tyder på at det i løpet av perioden 2012 til 2022 har vært en endring i sammensetningen av de sykmeldte, i retning av flere sykmeldte med høyere lønn. Denne endringen kan skyldes at en større andel sykmeldte har et høyere lønnsnivå enn tidligere, men også at relativt færre har lave stillingsbrøker. Det trygdefinansierte sykefraværet har imidlertid gått ned og bidratt til nesten like store mindreutgifter, på 5,0 milliarder kroner (-10,4 prosent). Dette kan delvis ha sammenheng med at problemer med ny saksbehandlingsløsning kombinert med stor inngang av søknader, medførte lavere saksproduksjon og økt saksbehandlingstid på sykepengeområdet i 2022.

Regelendringer og endringer i tilbøyeligheten til å motta AAP har fra 2012 til 2022 gitt en kraftig reduksjon i antall mottakere utover hva befolkningsendringer skulle tilsi. Gjennomsnittlig utbetaling per mottaker har også gått ned, målt i faste 2024-priser.

Antall mottakere av tidsbegrenset uførestønad, rehabiliterings¬penger og attføringspenger var på et relativt høyt nivå i 2009. Etter innføringen av AAP i mars 2010 økte gjennomsnittlig antall mottakere ytterligere, både i 2010 og 2011. Antall mottakere ble deretter redusert fram til 2020. Nedgangen var spesielt stor i 2014 og 2018. I 2014 må nedgangen ses i sammenheng med at en del av dem som ble overført til AAP fra de tre tidligere ordningene, nådde den generelle maksimale varigheten på arbeidsavklaringspenger ved utgangen av februar 2014. Mange av disse gikk over til uføretrygd. Den store nedgangen i 2018 skyldes i hovedsak at flere gikk ut av ordningen, i hovedsak som følge av innstrammingen av vilkårene for unntak fra den generelle, maksimale varigheten og innføringen av et karensår før rett til en ny periode med AAP. Det ble også satt inn ekstra ressurser i NAV til førstegangsbehandling av uføresaker, som førte til at særlig mange gikk over på uføretrygd i 2018. I tillegg var antallet som kom inn på AAP i 2018, lavt.

I 2020, 2021 og 2022 økte antall mottakere av AAP. Avgangen fra AAP ble betydelig redusert under koronapandemien, som følge av midlertidige endringer i maksimal varighet, at avklaringsarbeidet ble vanskeligere og et svakere arbeidsmarked. Etter at pandemien var over og arbeidsmarkedet var bedre, har avgangen fortsatt å være relativt lav, noe vi blant annet setter i sammenheng med ettervirkninger av pandemien (forsinkelser i avklaringsløpene), samt samspillseffekter mellom disse og regelverksendringene fra 1. juli 2022. I de siste årene har rundt halvparten av de med avgang gått til uføretrygd, inkludert de som kombinerer uføretrygd og arbeid, mens rundt 20 prosent har gått til kun arbeid. Resten av de som har gått i avgang, kan for eksempel motta arbeidsavklaringspenger igjen, motta tiltakspenger, alderspensjon eller sosialhjelp, være ordinær arbeidssøker, privat forsørget eller under utdanning. Andelene har variert noe over tid.

Utgiftene til uføretrygd økte klart mer enn hva befolkningsutviklingen skulle tilsi i perioden 2012–2022. Dette skyldes i hovedsak de omtalte endringene i regelverket for varighet i AAP-ordningen. Utgiftsutviklingen var derfor svakere enn befolkningsveksten skulle tilsi i flere av de første årene etter 2010, før den senere tok seg kraftig opp. Erfaringene fra de siste årene er at mange har kommet tidligere over på uføretrygd ved mottak av AAP enn de ville gjort ved mottak av de tidligere ytelsene (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). På den annen side har det vært en betydelig nedgang i andelen uføre i eldre aldersgrupper de senere årene, noe som har dempet utgiftsveksten. Uførereformen fra 2015 er anslått å være tilnærmet budsjettnøytral, når det korrigeres for at økningen i gjennomsnittlig uføretrygd motsvares av om lag tilsvarende høyere skatteinngang som følge av endringer i skattereglene.

Andelen som mottar helserelaterte ytelser i aldersgruppen under 30 år, var totalt sett stabil i årene før koronapandemien, med en andel på 6,8 prosent både i 2012 og 2019, og har deretter økt vesentlig, til 8,2 prosent i 2022. Økningen gjelder særlig uføretrygd, der andelen har økt fra 1,2 prosent i 2012 til 2,6 prosent i 2022. For arbeidsavklaringspenger har andelen gått svakt ned fra 3,5 prosent i 2012 til 3,3 prosent i 2022, mens den for sykepenger har økt svakt fra 2,1 prosent til 2,3 prosent. Økningen for uføretrygd skyldes dels en vridningseffekt der unge tidligere enn før går over fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd. I tillegg skyldes det i stor grad at flere enn før blir uføretrygdet når de er 18–19 år. Veksten er særlig stor blant unge med diagnoser innen psykisk utviklingshemming og autisme (NAV 2023).

5.2 Utviklingen fra 2022 til 2032

Utgiftene til de helserelaterte ytelsene ventes å øke med 14,2 milliarder kroner fra 2022 til 2032, til 237 milliarder kroner (2024-kroner). Utgiftene til sykepenger (inkl. pleie- og omsorgspenger) ventes å øke med 2,6 milliarder kroner i løpet av perioden, mens utgiftene til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd antas å øke med henholdsvis 4,5 og 7,2 milliarder kroner.

Befolkningsendringer ventes isolert sett å trekke opp utgiftene med 9,5 milliarder kroner. Det innebærer at utgiftene til helserelaterte ytelser anslås å øke 4,8 milliarder kroner mer enn hva befolkningsendringer tilsier. Av dette utgjør 3,5 milliarder kroner økte utgifter til arbeidsavklaringspenger.

Regelendringer ventes å bidra til en samlet utgiftsnedgang på 3,7 milliarder kroner. Avvikling av midlertidige koronaregler utgjør 2,0 milliarder kroner av nedgangen, hvorav 1,3 milliarder kroner gjelder arbeidsavklaringspenger og uføretrygd samlet sett, og 0,7 milliarder kroner gjelder sykepenger (inkl. pleie- og omsorgspenger). På usikkert grunnlag anslås andre regelendringer å gi 1,7 milliarder kroner i lavere utgifter. Av dette gjelder -0,7 milliarder AAP. Regelverket for maksimal varighet og unntak fra maksimal varighet i AAP-ordningen ble strammet inn i 2018, og karensperiode på 52 uker ble innført. Fra 1. juli 2022 ble regelverket endret på nytt, blant annet gjennom oppheving av karensperioden på 52 uker og nye unntaksregler.7 Om lag 0,3 milliarder kroner av den nevnte utgiftsnedgangen knyttet til regelendringer skyldes redusert minsteytelse for de under 25 år, samt fjerning av ung ufør-tillegget. Økt barnetillegg utgjør i underkant av 0,2 milliarder kroner. Utenom avviklingen av midlertidige koronaregler vil regelendringer for uføretrygd ha en utgiftsvirkning på -0,8 milliarder kroner fram mot 2032. Det gjelder blant annet økt botidskrav, avviklingen av særskilte rettigheter for flyktninger og avviklingen av etterlatterettigheter for uføre.

Andre forhold, det vil si endringer i tilbøyeligheten til å motta disse ytelsene og endringer i gjennomsnittlig ytelse per mottaker, antas dermed å gi en utgiftsvekst på 8,4 milliarder kroner fra 2022 til 2032. For sykepenger ventes det en utgiftsvekst utover effekten av befolkningsendringer og regelendringer på 1,5 milliarder kroner som følge av en antatt sterk vekst i sykefraværet i 2023. Selv om det ventes nedgang i fraværet fram mot 2027 og deretter stabil utvikling, gir det totalt sett en svak vekst i sykefraværet fra 2022 til 2032.

For arbeidsavklaringspenger venter vi en utgiftsvekst fra 2022 til 2032 utover effekten av befolkningsendringer og regelendringer på 6,1 milliarder kroner. Her er det, som nevnt, vanskelig å skille andre forhold fra effekter av regelendringer. Antall mottakere av arbeidsavklaringspenger økte gjennom 2022 og første halvår 2023. Vi venter nå økning både i andre halvår 2023 og i 2024, men en mindre økning gjennom 2024 enn i de siste årene. Vi legger til grunn at økningen blant annet har sammenheng med ettervirkninger av pandemien (forsinkelser i avklaringsløpene) og samspillseffekter mellom disse og regelverksendringene fra 1. juli 2022. Ressurssituasjonen i NAV kan også spille inn. Fra og med 2025 legges det til grunn at bruken av ordningen holder seg konstant framover i ettårige aldersgrupper, korrigert for effekter av regelendringer. Framskrivingene er svært usikre, og dersom opphopningen av mottakere på AAP under og etter koronapandemien senere blir helt eller delvis reversert, kan det medføre lavere utgifter til AAP i 2032 enn forutsatt (men til gjengjeld kan da utgiftene til uføretrygd bli noe høyere).

For uføretrygd anslår vi at utgiftene i perioden 2022 til 2032 vil øke med 0,9 milliarder kroner utover effekten av befolkningsendringer og regelendringer. Det skyldes at vi i perioden 2022–2024 venter høyere vekst i antall mottakere enn hva befolkningsutviklingen skulle tilsi, grunnet at det ventes et høyt antall som vil gå over fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd. I perioden 2024–2032 er den anslåtte veksten i antall mottakere lavere enn hva befolkningsutviklingen skulle tilsi.


  1. Kapittel 2650 omfatter sykepenger til arbeidstakere (post 70), sykepenger til selvstendig næringsdrivende (post 71), pleie-, opplærings- og omsorgspenger (post 72), feriepenger (post 75) og tilskudd til tilretteleggingstiltak (post 76). Postene 70 og 71 utgjør vanligvis over 90 prosent av utgiftene på kapitlet.↩︎

  2. Kapittel 2655 omfatter uføretrygd, menerstatning ved yrkesskade samt yrkesskadetrygd etter gammel lovgivning. Uføretrygd står for 99,9 prosent av de samlede utbetalingene i 2022.↩︎

  3. Kapittel 2651 omfatter tre poster, post 70 arbeidsavklaringspenger, post 71 tilleggsstønader og post 72 legeerklæringer. Post 70 arbeidsavklaringspenger utgjorde 98,5 prosent av utgiftene i 2022.↩︎

  4. Å være sysselsatt, eller å nylig ha vært det, er en forutsetning for å få sykepenger. Sysselsettingsutviklingen påvirkes på lang sikt av befolkningsendringer og andre langsiktige trender og på kort sikt av konjunktur-svingninger. For å avdekke hvordan befolkningsendringer påvirker sykepengeutviklingen brukes derfor faktiske og forventede tall for sysselsettingsutviklingen.↩︎

  5. Anslaget for budsjetteffekter av 2018-endringene er basert på et usikkert regneeksempel.↩︎

  6. Dette er også kun basert på et usikkert regneeksempel.↩︎

  7. Effektene av disse regelverksendringene er basert på usikre regneeksempler, og vi kan derfor i grunnen ikke skille mellom regelendringer og andre forhold.↩︎