1  Sammendrag

NAVs omverdensanalyse 2023 tar for seg de viktigste samfunnstrendene som vil påvirke arbeids- og velferdsområdet fram til 2035, og hvilke konsekvenser de kan få for NAV. Analysen er bygget på både framskriving av trender og antakelser om hvordan samfunnet vil endre seg fremover. Samtidig er fremtiden uforutsigbar, og brå, uforutsette endringer vil utfordre NAV.

1.1 Omstilling og mangel på arbeidskraft

Arbeidsmarkedet vil preges av teknologiske endringer, grønt skifte og en eldre befolkning. For NAV vil det bli viktig å bidra til å lette de nødvendige omstillingene i arbeidslivet og å håndtere brå og uventede skifter. Det må skje gjennom økt yrkesmessig og geografisk mobilitet og styrking av befolkningens kompetanse. Det vil stille økte krav til vår kompetanse om arbeidsmarkedet og arbeidsinkludering, kunnskapsbaserte tjenester og styrking av samarbeidet med arbeidsgivere, utdanningssektoren og helsesektoren.

Arbeidsledigheten forventes å forbli lav, og det vil bli mangel på arbeidskraft, spesielt innen helsevesenet og yrker som krever fagbrev. Innen 2040 ventes 60 prosent av de sysselsatte å jobbe i tjenesteytende næringer i privat og offentlig sektor, mens det ventes nedgang i sysselsettingen innen olje- og gassnæringen og varehandel. Mangel på arbeidskraft gir gode vilkår for inkludering av personer utenfor arbeidslivet. Det medfører også at arbeidsgivere må ha andre forventninger ved rekruttering og at de må jobbe mer med inkludering og opplæring.

Koronapandemien og krigen i Ukraina har synliggjort sårbarheten i den globaliserte økonomien, og kan medføre endringer av internasjonale handelsmønstre, der regioner og land vil bli mer selvforsynte. Det ventes nedgang i industrisysselsettingen i Norge, men regionaliseringen kan gi flere industriarbeidsplasser i Europa og dempe nedgangen i Norge. Høyt lønnsnivå begrenser potensialet for nye industriarbeidsplasser i Norge, unntatt der kompetansekrav eller naturressurser gir oss et fortrinn.

De siste 10–15 årene har forskjellene mellom de med lavest og høyest inntekt økt i Norge. Flyktninger med kort botid og personer med svak tilknytning til arbeidslivet er overrepresentert blant de med lav inntekt. I tillegg er personer uten fullført videregående skole overrepresentert blant arbeidsledige, en trend vi venter at vil forsterke seg. Omstilling, lavere økonomisk vekst internasjonalt, en mer usikker verden og risiko for at høy inflasjon og rentenivå vedvarer, kan gi økte forskjeller og svak utvikling i kjøpekraft for utsatte grupper også framover. Dette kan gi økt behov for sosiale tjenester og ytelser fra NAV.

Folkehelsen ventes å bli bedre innenfor de fleste aldersgrupper i yrkesaktiv alder, men ikke for befolkningen totalt, ettersom andelen eldre øker kraftig framover. Fram mot 2035 ventes andelen av befolkningen 18–66 år som mottar helserelaterte ytelser å være stabil. Bedre folkehelse i denne aldersgruppen og høy etterspørsel etter arbeidskraft taler for at en lavere andel vil motta helserelaterte ytelser fremover. Risiko for flere unge uføre, og for at omstillingene på arbeidsmarkedet vil gi økt utstøting, kan trekke i motsatt retning.

1.2 Aldring og sentralisering utfordrer velferdsstaten

Befolkningen øker langsommere enn før, mens aldringen blir sterkere som følge av lavere fødselstall og en forventet lavere nettoinnvandring. Aldersgruppen over 67 år ventes å øke med drøyt 30 prosent til 2035, mot 5 prosent vekst for befolkningen i alt. Det ventes en moderat befolkningsvekst på 2 prosent fram mot 2035 for personer i yrkesaktiv alder.

3 av 4 ansatte i NAV jobber med tjenester og ytelser rettet mot folk i yrkesaktiv alder, og vi antar derfor at befolkningsveksten vil få begrenset betydning for den totale arbeidsbelastningen i NAV på de fleste områdene. Aldringen fører til rundt 35 prosent flere alderspensjonister og mottakere av hjelpemidler, noe som vil utfordre NAV. Aldringen vil samtidig øke gapet mellom utgiftene og inntektene på statsbudsjettet og vil påvirke arbeids- og velferdspolitikken. Vi venter økte krav til effektivisering av offentlig sektor. Det kan innebære at NAV kan bli bedt om å følge opp flere brukergrupper mot arbeid enn i dag, og at vi må bli enda mer treffsikre med hensyn til hvilke personer som trenger mer omfattende bistand fra de ulike delene av etaten.

Nettoinnvandringen ventes å bli lavere enn før, men likevel vil antall innvandrere bosatt i Norge fortsatt øke raskere enn øvrig befolkning. Lavere innvandring kan gjøre det enklere for de som kommer å få innpass på arbeidsmarkedet. Endret sammensetning av innvandringen, med lavere arbeidsinnvandring, kan trekke i motsatt retning, dersom flere av de som kommer mangler etterspurt kompetanse. Klimaendringer og risiko for vedvarende kriger og konflikter kan medføre flere flyktninger. Stort behov for arbeidskraft kan dessuten føre til endret innvandringspolitikk og økt arbeidsinnvandring også fra land utenfor EU. Dersom vi får høyere innvandring og migrasjon enn ventet, gir det økt behov for at NAV skal bistå med kvalifisering og oppfølging mot arbeid. Det vil også øke arbeidsbelastningen knyttet til saksbehandling av utlandssaker for personer bosatt i utlandet eller som har rettigheter fra andre land.

Befolkningsveksten ventes å bli sterkest i de mest sentrale kommunene. I 4 av 10 kommuner ventes det befolkningsnedgang, mens det i 2 av 3 kommuner ventes nedgang i befolkningen i yrkesaktiv alder. Det vil føre til mangel på kvalifisert arbeidskraft mange steder i landet. Sentralisering og digitalisering vil føre til færre brukere ved mange NAV-kontorer. Det kan innebære behov for endret organisering for å sikre kvalitet på tjenestene og effektiv ressursutnyttelse.

1.3 Nye forventninger og muligheter

Folk vil i større grad forvente at tjenester er tilpasset den enkeltes behov og at de oppleves som sammenhengende på tvers av offentlig sektor.

Den digitale kompetansen i befolkningen og tilgangen på gode digitale verktøy vil øke vesentlig frem til 2035, men det vil likevel være viktig å motvirke digitalt utenforskap. De viktigste hindrene for å ta i bruk digitale tjenester er helsemessige eller sosiale utfordringer, språklige barrierer og manglende byråkratisk eller digital kompetanse. Fram mot 2035 må NAV gjøre tjenestene enklere å bruke, og sørge for gode alternativer til de som trenger det.

Digitaliseringen av samfunnet vil fortsette, og skillet mellom digitale og fysiske møter vil bli mer utydelig. Digitaliseringen gir NAV store muligheter innen brukerkontakt og forvaltning. For eksempel kan digitale møteplasser og plattformer lette arbeidet med å ivareta og koordinere samhandlingen mellom NAV, brukere og samarbeidspartnere. Vi tror at kunstig intelligens og beslutningsstøtte vil inngå som et viktig verktøy for NAVs tjenesteproduksjon. NAV vil også kunne få nye oppgaver som leverandør av data. Som en sentral aktør på velferdsområdet, vil det for NAV være særlig viktig med en etisk og ansvarlig tilnærming til bruk av datadrevne tjenester med bred aksept i befolkningen.

Digitaliseringen vil føre til at færre brukere enn i dag har tradisjonelle møter med veiledere. Samtidig vil personlige brukermøter fortsatt være viktig for personer som har sammensatte eller komplekse behov. Vi antar at relasjonelle ferdigheter og kunnskap om brukergrupper med sammensatte behov vil bli enda viktigere for NAVs veiledere.

NAV må utvikle virksomheten for å utnytte mulighetene teknologien gir oss og for å ivareta nye behov med nye tjenester. Det krever arbeid med tjenesteutvikling, kompetanse, finansiering, organisering, lovverk, datadeling, etikk og personvern. Dette er faktorer som kan påvirke hvordan, og hvor raskt, digitaliseringen kan skje.

1.4 Fare for mer uforutsigbarhet i politikken

Vi venter at samfunnsutfordringer knyttet til omstilling, inkludering, aldring og velferdsstatens bærekraft vil prege arbeids- og velferdspolitikken mot 2035. Konfliktlinjene vil i stor grad dreie seg om avveininger mellom universelle og behovsprøvde ytelser, mellom ytelsesnivåer og insentiver til arbeid, uenigheter om organiseringen av offentlig sektor og offentlig sektors rolle i tjenesteproduksjonen, i tillegg til innvandrings-, klima- og distriktspolitikk.

Det politiske omlandet har endret seg raskt, med koronapandemien, en pågående krig i Ukraina og økt inflasjon. En usikker geopolitisk situasjon medfører konsekvenser i form av endrede internasjonale rammebetingelser og en sterkere vektlegging av sikkerhet og beredskap. Vedvarende høye energi- og råvarepriser kan føre til mer fattigdom og ulikhet. Dette gir risiko for økt polarisering, med steilere fronter, lavere tillit til myndighetene og en politikk som i større grad enn i dag styres som respons på kriser og akutte situasjoner. Dette kan igjen føre til flere brå skifter i arbeids- og velferdspolitikken. Samtidig har vi barrierer i Norge mot polarisering og sosial uro, i form av en politisk kultur preget av stabilitet, et flerpartisystem som sørger for inkludering av ulike samfunnsinteresser og en velutbygd velferdsstat.

En trend der det gis mer rom til lokal tilpasning og tjenesteutvikling i samarbeid med brukere og andre berørte virksomheter vises gjennom tillitsreformer i Norge og i flere naboland. Mer lokal tjenesteutvikling vil gjøre evalueringer og kunnskapsdeling viktigere, slik at også andre kan lære av, og ta i bruk, velfungerende løsninger.

Vi forventer at EU vil spille en sterkere rolle for Norge som en global aktør i en mer usikker verden, både som handelspartner, og innen personvern- og digitaliseringspolitikk. Norge og NAV vil påvirkes direkte gjennom EØS, og indirekte av at EU tar en mer aktiv rolle i anbefalinger og handlingsplaner innen arbeids- og velferdspolitikk og kompetansepolitikk.

Kompetansepolitikken blir enda viktigere framover, spesielt som følge av teknologisk utvikling og det grønne skiftet. Det blir særlig viktig å sørge for inkludering av utsatte grupper i arbeidslivet, samt å sikre sysselsatte nødvendig kompetanseheving gjennom yrkeskarrieren. Bedre tilgang til videregående utdanning, læreplasser og tettere oppfølging kan være aktuelle tiltak, samt tilrettelegging for livslang læring og kombinasjon av jobb og (videre)utdanning.

1.5 NAVs kompetansebehov påvirkes av samfunnsendringene

Kompetansen i NAV må utvikles for å håndtere omstillingstakten i arbeidsmarkedet, endrede brukerforventninger, digitalisering og økt samarbeid med andre virksomheter. Her er noen aktuelle områder:

Raskere omstillingstakt på arbeidsmarkedet vil kreve at NAV har oppdatert analytisk kompetanse og kunnskap om hva endringene betyr for arbeidsmarkedet og for tjenesteutviklingen, både nasjonalt og lokalt. Det vil kreve en kontinuerlig og praksisnær kompetanseutvikling for å fange opp, reflektere over og anvende medarbeidernes kunnskaper og erfaringer. For å få tilgang til kunnskap som kan bidra til å styrke og fornye tjenesteutviklingen kreves det deling av evalueringer og erfaringer mellom enheter i NAV. Kompetanse om innovativ og smidig utvikling av tjenester, inkludert hvordan kompetanseutvikling kan integreres i tjenesteutviklingen, blir også viktig for å ivareta rask omstilling. Både ledere og medarbeidere må ta ansvar for kompetanseutvikling og tilrettelegging for læring.

Endrede brukerforventninger vil kreve mer kunnskap om brukernes behov for å få en bedre forståelse av deres livssituasjon. Det vil bli spesielt viktig med kunnskap om hva som fremmer inkludering av utsatte grupper, som unge, innvandrere og andre som er i eller står i fare for, langvarig utenforskap. Det er også behov for god oversikt over kompetansen blant ansatte for å kunne møte fremtidige utfordringer og endringsbehov med høy kvalitet. Veiledningskompetansen kan utvikles både ved studier og arenaer for selvrefleksjon og ferdighetstrening. Aktuelle områder er kommunikasjon- og relasjonsarbeid, samt trening i hvordan forskningsbasert kunnskap kan brukes i egen praksis. For å kunne imøtekomme brukerforventninger om helhetlige og sammenhengende tjenester, bør NAV også vektlegge kompetanse om sammenhengen mellom interne kjerneområder som veiledning, inkludering, arbeidsmarked og forvaltning.

Sammenhengende tjenester på tvers av sektorer og forvaltningsnivåer vil kreve økt kunnskap om samarbeidspartnere i andre sektorer, om hvilke tjenester som kan tilbys brukerne, effekter av disse og hvordan en kan skape nye tjenester i samarbeid med andre. Det blir viktig med kunnskapsdeling og erfaringslæring på tvers av sektorer for å bidra til helhetlige tjenester og møte fremtidige brukerbehov. Det vil innebære en strukturert arbeidsform mellom ulike faggrupper, brukere og arbeidsgivere, eksempelvis gjennom nettverk, samproduksjon og samskapningsprosjekter. Det betyr samtidig at NAV trenger å bygge kompetanse om både hva som skal til for at tverrsektorielle samarbeid skal lykkes, og hvordan slike samarbeid kan evalueres og videreutvikles.

Digitaliseringen vil kreve juridisk kompetanse og teknologi- og analysekompetanse. Medarbeidere må bygge kompetanse om bruk av digital teknologi i gjennomføringen av brukermøtene. Utbredelsen av kunstig intelligens og beslutningsstøtte gir behov for kompetanse om hvordan algoritmer kan anvendes på forsvarlige måter for å styrke kunnskapsgrunnlaget og utvikling av praksis. Dessuten må NAV forstå hvordan digitalisering påvirker arbeidsmarkedet.

1.6 De største usikkerhetene for NAV

Hvordan ser egentlig NAVs omverden ut i 2035, og hvilke konsekvenser vil dette ha for NAV? Vi har siden første utgave av omverdensanalysen i 2014 forsøkt å spå fremtiden. Vi har truffet på mye, samtidig har flere store uforutsette hendelser fått store konsekvenser for NAV og samfunnet:

• Vi forutså ikke krigen som brøt ut i 2022 og konsekvensene det har hatt for energi- og matvarepriser, selv om Russland invaderte Krim allerede i 2014.

• Norge ble med i EØS i 1994, men vi forutså ikke «EØS-saken» som kom i 2021.

• Det har vært gjentatte advarsler om pandemi, men vi forutså ikke koronapandemien.

Vi kan danne oss et bilde av fremtiden ved å fremskrive trender og spekulere i hvilke muligheter ny teknologi vil gi. Samtidig vil det også framover oppstå uventede hendelser. Dette kan bety nye muligheter, eller føre til problemer som må håndteres.

For å ta noe høyde for usikkerhet, har vi i hvert kapittel løftet frem de mest usikre trendene som kan gi konsekvenser for NAV fram mot 2035.

Uforutsette hendelser medfører erfaringsmessig et stort behov for omstilling og raske omprioriteringer, ikke minst i offentlig sektor. Under koronapandemien hadde NAV en viktig rolle i å sikre arbeidskraft til samfunnskritiske oppgaver og utbetale livsoppholdsytelser. Krigen i Ukraina har ført til høy prisvekst og øker behovet for blant annet økonomisk sosialhjelp. Det har utløst en debatt om blant annet stønadsnivåer, særlig for de statlige minsteytelsene. Desinformasjon, angrep og politisk motivert manipulering med digitale verktøy utgjør også en sårbarhet for NAV. Dette kan påvirke NAVs evne til utbetaling av ytelser og befolkningens tillit til offentlige tjenester. Selv med kontinuerlig beredskapsarbeid er uforutsette hendelser vanskelig å forberede seg på og utgjør den største usikkerheten i omverdensanalysen.

Utviklingen i innvandringen til Norge er det største usikkerhetsmomentet i de demografiske framskrivingene. Statistisk sentralbyrå venter lav nettoinnvandring framover, men det er risiko for at både tilstrømmingen av flyktninger og arbeidsinnvandringen kan bli høyere enn ventet. Klimaendringene, og risikoen for at dagens situasjon med krig og konflikter vil vedvare, kan føre til flere flyktninger. Flere flyktninger vil øke behovet for oppfølging og samordning på tvers av sektorer for å sikre tilstrekkelig integrering. Det kan endre kompetansebehovet til NAV-ansatte og dreie behovet i oppfølgingsarbeidet til andre virkemidler enn NAV har i dagens portefølje. Det ventes i utgangspunktet lavere arbeidsinnvandring på grunn av sterk aldring i hele Europa og lavere lønnsforskjeller mellom Norge og andre land. For å dekke arbeidskraftbehovet er det imidlertid mulig at arbeidsinnvandringen vil bli høyere enn ventet, og at det i større grad vil bli åpnet for arbeidsinnvandring fra land utenfor EU/EØS.

En annen sentral usikkerhet er evnen til omstilling på arbeidsmarkedet og i offentlig sektor. For arbeidsmarkedet skyldes omstillingene særlig endringer i kompetansebehov som følge av teknologisk utvikling og det grønne skiftet. Dersom vi får vedvarende ubalanser på arbeidsmarkedet, kan det føre til økt utenforskap, som vil gi flere arbeidsledige og mottakere av helserelaterte trygdeytelser. Det vil utfordre NAV gjennom økt behov for oppfølging og inntektssikring.

Behov for fortsatt omstilling i offentlig sektor utløses av stadig større forventninger til effektivisering, som følge av større forventet gap mellom offentlige utgifter og inntekter, og til at offentlig sektor tar i bruk nye muligheter gjennom digitalisering. Det siste gjelder forventninger til at NAV og andre offentlige aktører utvikler inkluderende tjenester som motvirker digitalt utenforskap, tar i bruk nye kanaler i takt med et digitalt generasjonsskifte og forbedrer tjenestene gjennom bruk av kunstig intelligens. Behovet for effektivisering av offentlig sektor kan gi mindre økonomisk handlingsrom for NAV, som igjen kan utløse behov for mer digitalisering av tjenester. Det er likevel usikkert om digitalisering gir oss de gevinstene som forventes – blant annet som følge av digitaliseringsoptimisme, uhensiktsmessige finansieringsmodeller og fordi digitale løsninger ikke nødvendigvis passer alle brukere. Det er i tillegg mange etiske og rettslige problemstillinger ved bruk av kunstig intelligens som gjør at mulighetene og konsekvensene fremover er høyst uavklarte. I motsatt retning kan man spekulere i om gapet mellom offentlige utgifter og inntekter gir motsatt effekt for NAV. Selv om økt press på statsfinansene medfører økt effektivisering og redusert ambisjonsnivå for offentlig sektor generelt, kan en mulighet være at det for NAV i stedet vil gi nye oppgaver og økt ansvar for å sørge for at flere inkluderes på arbeidsmarkedet.

Politiske trender er i sin natur usikre, ved at de i stor grad påvirkes av de øvrige samfunnstrendene. Den geopolitiske situasjonen gir en mer uforutsigbar situasjon, da vi ikke vet hvor lenge krigen i Ukraina vil vare, eller hvordan den internasjonale maktbalansen vil utvikle seg og påvirke Norge. Dette skaper usikkerhet knyttet til blant annet tilstrømming av flyktninger. Situasjonen internasjonalt kan også påvirke EUs politikk og Norges forhold til EU, som blant annet kan medføre endringer i regelverket NAV opererer under. Sosial uro og økt fattigdom kan medføre økt polarisering i samfunnet og bidra til å redusere tilliten til offentlig sektor. Redusert tillit kan gjøre samarbeidet mellom NAV og brukere mer tungrodd, og på lengre sikt også påvirke oppslutningen om velferdsstaten. Det kan eksempelvis skje dersom innbyggernes forventninger om inntektssikring ikke oppfylles. Videre kan dataangrep og desinformasjon utgjøre en risiko for NAV, i form av konkrete angrep på for eksempel utbetalingssystemer eller databaser, økt omfang av svindel basert på avansert teknologi eller ved desinformasjonskampanjer som skaper polarisering og mistillit. Dette kan tilsi at NAVs beredskapsarbeid blir viktigere.

1.7 Endringer fra forrige omverdensanalyse

Dette er de viktigste endringene fra NAVs forrige omverdensanalyse (NAV 2021):

• En mer usikker verden, særlig i kjølvannet av Russlands invasjon av Ukraina, har synliggjort sårbarheter i den globale økonomien. Hensynet til forsyningssikkerhet kan føre til en regionalisering av internasjonale forsyningskjeder, som kan øke behovet for mer industri i Europa og USA. Det gjelder også for Norge i tilfeller der kompetanse og naturressurser gis oss fortrinn, men vil begrenses av det høye lønnsnivået vårt. Utfordringer knyttet til sikkerhet og beredskap er også viktigere enn i forrige analyse.

• Vi tror at de usikre tidene vil gjøre at EU spiller en viktigere rolle fremover. For Norge gjelder dette særlig innen forsyningssikkerhet og beredskap, men EU vil trolig også ta en mer aktiv rolle innen arbeids- og velferdspolitikk, kompetansepolitikk og IT-politikk.

• Utviklingen i innvandringen vil være mer usikker enn tidligere. Det skyldes risiko for vedvarende høy tilstrømming av flyktninger som følge av klimaendringer, krig og konflikt. I tillegg mener vi at økt arbeidsinnvandring fra land utenfor EU/EØS kan bli aktuelt som følge av mangelen på arbeidskraft, og fordi aldring og høy økonomisk vekst i østeuropeiske EU-land vil gjøre det vanskeligere å tiltrekke arbeidsinnvandrere fra disse landene.

• Risikoen for politisk polarisering har økt og er aktualisert gjennom krigen i Ukraina, strømkrisen, høy prisvekst generelt og økt rentenivå.

• Kunstig intelligens er i ferd med å bli mer moden som teknologi gjennom såkalte «grunnmodeller», og blir mer anvendelig og lettere å ta i bruk på nye områder. Det vil også gjelde for NAV. Et eksempel er ChatGPT.

• For bedre å kunne vurdere usikkerheten i analysen, er det tatt inn egne delkapitler i kapittel 3–9 om hvilke trender som har størst usikkerhet og konsekvensene dette får for NAV. Disse største usikkerhetene for NAV framover er oppsummert i kapittel 1.6.