3  Demografi

Av: Magne Sortland

Mange ulike mennesker haster over et veikryss.

Kapittelsammendrag: Aldring, sentralisering og usikkerhet om innvandringen

Befolkningen i Norge har økt kraftig de siste tiårene. Samtidig har sammensetningen endret seg, blant annet på grunn av lavere dødelighet, færre fødte og høy innvandring. Framover er det ventet at befolkningsveksten avtar. Fra 2023 til 2035 er det ventet at folketallet i Norge vil øke med 5 prosent. De tre viktigste demografiske trendene fram mot 2035 er aldring av befolkningen, sentralisering og lavere nettoinnvandring.

Befolkningen i alderen 19–66 år er ventet å øke med 2 prosent fram mot 2035. Ettersom 3 av 4 NAV-ansatte jobber med brukere i yrkesaktiv alder, venter vi at den direkte effekten av demografi vil gi nokså beskjedne konsekvenser for arbeidsbelastningen i NAV. Dette er likevel usikkert på grunn av økt usikkerhet om innvandringen framover. Aldringen av befolkningen vil imidlertid føre til at noen brukergrupper vil vokse mye. Befolkningen som er 67 år eller eldre er ventet å øke med over 30 prosent fram mot 2035. Antall alderspensjonister og mottakere av hjelpemidler er ventet å øke tilsvarende, begge med om lag 35 prosent.

Veksten for hjelpemidler vil gi de største utfordringene, da dette er et område som i dag krever betydelig personlig bistand. Her er det usikkerhet knyttet til hvordan økte forventninger, ny teknologi og bedre helse vil påvirke utviklingen. Veksten i alderspensjonister vil også gi NAV flere oppgaver, til tross for at pensjon er et område med stor grad av automatisering og en brukergruppe som krever lite oppfølging fra NAV etter uttak av alderspensjon. Årsaken er at høy migrasjon de siste tiårene gjør at vi venter sterk vekst i utenlandssaker, som i liten grad har blitt automatisert. Omleggingen av AFP i offentlig sektor vil dessuten føre til at antallet som starter uttak av alderspensjon ventes å øke med nesten 30 prosent til 2035.

Antall innvandrere bosatt i Norge er ventet å øke med 16 prosent til 2035. Det er høyere enn den generelle befolkningsveksten, men lavere vekst enn i perioden etter årtusenskiftet. Fra 2024 ventes en årlig nettoinnvandring på rundt 12 000, som er klart lavere enn før, men vi vurderer utviklingen framover som svært usikker. Den kan endre seg raskt, særlig når det gjelder tilstrømming av flyktninger. Derfor må NAV være forberedt på raske omprioriteringer. Det er ventet at innvandrere fra Øst-Europa utenfor EU, Afrika, Asia og Latin-Amerika vil øke mest, med 19 prosent fram mot 2035. Det skyldes at flyktninger, og særlig personer som kommer til Norge gjennom familiegjenforening, er ventet å utgjøre en klart høyere andel av innvandringen framover. Lavere innvandring og mangel på arbeidskraft kan gjøre det enklere for innvandrere å komme inn på arbeidsmarkedet. En høyere andel som mangler relevant kompetanse og arbeidserfaring kan trekke i motsatt retning.

Den årlige arbeidsinnvandringen har gått ned med nesten 40 prosent det siste tiåret, noe som gjør det mer utfordrende å møte behovet for arbeidskraft, særlig i mindre sentrale kommuner. Det er ventet relativt lav arbeidsinnvandring framover, men også dette er usikkert, da vedvarende mangel på arbeidskraft kan medføre endringer i politiske prioriteringer.

Det ventes befolkningsvekst i alle fylker unntatt Nordland, og den ventes å bli sterkest i de mest sentrale kommunene. Befolkningen ventes å synke i 4 av 10 kommuner fram mot 2035, mens det i 2 av 3 kommuner ventes nedgang i befolkningen i yrkesaktiv alder. Økt levealder og fraflytting av unge vil i føre til sterkere aldring i mindre sentrale deler av landet. I 2035 er det ventet at 17 prosent av befolkningen i de minst sentrale kommunene vil være over 75 år, mot 9 prosent av befolkningen i de mest sentrale kommunene. Det vil kunne bli vanskelig å rekruttere kompetent arbeidskraft i distriktene, også rekruttering til NAV. Befolkningsendringene vil også få betydning for hvordan NAV bør organiseres fremover for å sikre effektiv ressursbruk og tilstrekkelige kunnskapsmiljøer.

Aldringen av befolkningen vil øke gapet mellom utgifter og inntekter på statsbudsjettet, noe som vil stille større krav til effektivisering i offentlig sektor. Samtidig kan vi få økte politiske forventninger om at NAV driver arbeidsrettet oppfølging av flere brukergrupper enn i dag, og at vi får bedre treffsikkerhet når det gjelder hvilke personer som må ha mer omfattende bistand. Det gjelder både unge og eldre, uføretrygdede, mottakere av sosialhjelp og seniorer som kan bli stående lenger i arbeidslivet.

3.1 Lavere årlig befolkningsvekst det neste tiåret – fortsatt sterk aldring

Kapitlet bygger i stor grad på Statistisk sentralbyrås (SSB) sist publiserte befolkningstall per 1. januar 2023 (SSB 2023) og befolkningsframskrivingene fra juni 2022 (Tømmerås og Thomas 2022 og Leknes og Løkken 2022). Ved inngangen av 2023 var det i underkant av 5,5 millioner innbyggere i Norge. I de nye befolkningsframskrivingene er befolkningsveksten fra 2023 til 2035 uendret fra forrige framskriving. I de tre alternativene skissert i figur 3.1 kan vi regne med at folketallet vil ligge på mellom 5,5 og 6 millioner i 2035.

Figur 3.1: Befolkningsutviklingen i Norge med framskriving til 2035 i tre alternativer. Tall per 1. januar hvert år

Siden tusenårsskiftet har befolkningen i gjennomsnitt økt med 0,9 prosent i året. SSB venter i sitt hovedalternativ at befolkningen vil øke med om lag 290 000 innbyggere i 2035 sammenlignet med dagens befolkning. Dette tilsvarer en årlig økning på om lag 0,4 prosent, og 5,3 prosent for hele perioden. Den ventede økningen vil føre til at NAV får flere brukere, men konsekvensene av dette varierer avhengig av blant annet alderssammensetningen i befolkningen, innvandring til Norge og befolkningsutviklingen i de ulike delene av landet. I de neste delene ser vi nærmere på de viktigste demografiske trendene fremover. Kapitlet bygger på SSBs hovedalternativ.

3.1.1 Størst økning blant eldre aldersgrupper

Det blir stadig flere eldre i Norge. Fram mot 2035 er det ventet at befolkningen over 75 år vil øke med 45 prosent. Samlet er det ventet at aldersgruppen 67 år og eldre vil stå for en vekst på om lag 32 prosent, og vil utgjøre om lag 285 000 flere personer i 2035. Det er ventet at befolkningen i aldersgruppen 0 til 18 år blir redusert med 6 prosent i samme periode. Den store økningen blant de eldste innebærer sterk vekst i antall alderspensjonister og i antall mottakere av hjelpemidler (se figur 3.3 og faktaboks).

Figur 3.2: Befolkning 2023 og 2035, etter aldersgruppe. Antall i 1 000. Prosentvis endring i parentes

Forventet levealder har økt med i underkant av 10 år fra innføringen av folketrygden i 1967 til i dag, og er nå på om lag 83 år. I 2035 er det forventet at den øker til om lag 86 år. I likhet med i Norge, blir befolkningen i resten av Europa også stadig eldre. Norge har en noe gunstigere demografisk utvikling enn andre europeiske land (Eurostat 2022). I 2035 vil om lag 24 prosent av befolkningen i de 27 EU-landene være over 67 år, mens den i Norge er ventet å være 20 prosent. Framover er det ventet at veksten i offentlige inntekter vil avta, og at veksten i utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester vil tilta (Meld. St. 14 (2020-2021)). Aldringen av befolkningen kan med andre ord gjøre det vanskelig å finansiere dagens velferdsordninger, men avkastningen på oljefondet (Statens pensjonsfond utland) vil bidra til at utfordringene blir mindre for Norge enn i mange andre europeiske land.

3.1.2 Flere mottakere av alderspensjon

Hvert år publiserer NAV langtidsprognoser for stønadsbudsjettet, som blant annet viser hvordan befolkningsendringer påvirker utgiftene (NAV 2022). Forskjellene i befolkningsvekst for ulike aldersgrupper vil føre til svært ulik utvikling i antall mottakere av trygdeytelser. Lave fødselstall vil blant annet gi færre mottakere av ytelser til barnefamilier, mens økt levealder vil gi flere mottakere av hjelpemidler og flere alderspensjonister. I hovedalternativet til SSB er det ventet at en femtedel av befolkningen i Norge vil være 67 år eller eldre i 2035. I perioden 2011 til 2021 har det vært en økning i antall alderspensjonister på 42 prosent. I samme periode har NAVs samlede ressursbruk på pensjonsområdet gått ned.

Vi anslår at NAV i 2022 brukte rundt 360 årsverk til saksbehandling, veiledning, drift og utvikling på pensjonsområdet. Det utgjør bare drøyt 2 prosent av de statlige ansatte i NAV. Årsaken til dette er at alderspensjonister er en brukergruppe som krever lite oppfølging fra NAV, og at det er stor grad av automatisering i saksbehandlingen. Tilveksten av nye alderspensjonister har vært synkende det siste tiåret, men trenden ventes å snu til knapt 30 prosent økning det neste tiåret. Veksten i antall nye pensjonister skyldes omleggingen av avtalefestet pensjon (AFP) i offentlig sektor til en ordning som må tas ut samtidig med alderspensjon.

I dag tar utenlandssaker nesten halvparten av ressursene til manuell saksbehandling av pensjon. Saker som må behandles manuelt er der pensjonisten enten bor i eller flytter til utlandet, eller der pensjonisten bor i Norge, men har bodd i andre land i løpet av yrkeskarrieren. Utenlandssaker har de siste årene økt mer enn nasjonale saker. Økt migrasjon de siste tiårene, særlig i etterkant av EU-utvidelsen i 2004, vil trolig gi sterk vekst fremover. Dette er et område der saksbehandlingen hittil i liten grad er automatisert, slik at veksten vil medføre økt ressursbehov til veiledning og saksbehandling på pensjonsområdet. I 2035 er det ventet at NAV vil trenge om lag 50 flere årsverk knyttet til behandlingen av alderspensjon i NAV Familie- og pensjonsytelser. Anslaget er usikkert. På den ene siden vil økt vekst i utlandssaker gi et større behov for saksbehandlere, men økt grad av automatisering kan trekke i motsatt retning.

Figur 3.3: Antall mottakere av hjelpemidler og utvalgte NAV-stønader i 2022 og 2035 og prosentvis endring. Antall i 1 000.

3 av 4 ansatte i NAV jobber direkte eller indirekte med tjenester eller ytelser til personer i yrkesaktiv alder. For flere av disse ytelsene er det ventet en brukervekst som ligger nær, eller lavere, enn den generelle befolkningsveksten. For sykepenger er det for eksempel ventet en vekst blant sykmeldte arbeidstakere på 1 prosent fra 2022 til 2035. Blant ytelsene i yrkesaktiv alder er det ventet størst brukervekst på uføreområdet, men uføretrygd er en ytelse hvor NAV gir liten oppfølging. I 2022 var det om lag 235 årsverk som gikk til å behandle uføresøknader i NAV Arbeid og Ytelser. Store deler av ressursbruken knyttet til uføretrygdede skjer i NAV Arbeid og ytelser og NAV Klageinstans, som behandler søknader og klager. Dersom den ventede brukerveksten slår til, vil det øke behovet for saksbehandlere i NAV Arbeid og Ytelser med om lag 10–20 personer i 2035, gitt samme automatiseringsgrad for ulike oppgaver som i dag.

Fram til 2025 er det ventet nedgang i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP), etterfulgt av en svak positiv vekst fram til 2035 som følge av den demografiske utviklingen. Nedgangen i de kommende årene har sammenheng med regelendringene i 2018, der maksimal stønadsperiode ble redusert fra 4 til 3 år fra 1. januar 2018. I tillegg ble det innført en toårsgrense for hvor lenge det er mulig å motta arbeidsavklaringspenger utover ordinær maksimal stønadsperiode, og en karensperiode på 52 uker. Karensperioden ble opphevet 1. februar 2022, og fra 1. juli 2022 ble reglene for å få forlenget stønadsperioden utover hovedregelen på 3 år myket opp. Det er forventet at regelendringene fra 2018 vil føre til at en del mottakere vil gå raskere over på uføretrygd eller tilbake til arbeid, samtidig som endringene i 2022 delvis kan trekke i motsatt retning. Det vil fortsatt ta noen år før vi ser de fulle effektene av disse regelendringene.

3.1.3 Flere mottakere av hjelpemidler

Framover er det ventet en sterk økning i antall brukere av hjelpemidler fra NAV. Dette skyldes i hovedsak en sterk befolkningsvekst blant eldre, men også endringer i brukerforventninger og økt tilbud av gode hjelpemidler.

Dersom den forventede brukerveksten på hjelpemiddelområdet slår til, vil antall brukere øke med nesten 40 prosent til 2035. I 2022 var 1 400 årsverk i NAV knyttet til arbeid med hjelpemidler og tilrettelegging. Det er usikkert hvor sterk veksten i antall hjelpemiddelbrukere vil bli. Den kan dempes noe av at folk får flere friske levekår, men etterspørsel knyttet til ønske om arbeidsinkludering og lenger botid hjemme kan medføre økt etterspørsel.

Utviklingstrekk på hjelpemiddelområdet

3.1.4 Etterspørselen etter hjelpemidler vil øke

I Regjeringens omsorgsplan for 2015–2020 (Meld. St. 25 (2005-2006)) var ett av målene at «flere eldre skal bo hjemme lenger, og leve aktive og selvstendige liv – med individuelle tilpassede tjenester, trygghet og verdighet». De fleste brukere av hjelpemidler er eldre. I 2021 var 70 prosent over 60 år og 40 prosent var over 80 år. Selv om det forventes en økning i antall friske leveår (se kapittel 8.2), vil den store økningen av eldre medføre økt etterspørsel etter hjelpemidler. Ifølge Helsepersonellkommisjonens NOU 2023: 4 må det tilrettelegges for å ta i bruk teknologi og hjelpemidler i hjemmene, noe som kan øke etterspørselen ytterligere.

Andelen eldre er størst i mindre sentrale kommuner. Mange eldre bor i hus med lav verdi, og i kommuner med få boliger med livsløpsstandard. Det vil bli økt etterspørsel etter boligtilpasninger, men det er ressurskrevende og medfører behov for befaringer og samarbeid med kommunen, Husbanken mfl. For å finne gode løsninger i de enkelte sakene. Stor vekst i disse komplekse sakene forventes spesielt i de minst og nest minst sentrale kommunene (totalt 209 kommuner). Disse kommunene kjennetegnes av spredt bosetting, fraflytting og aldring, og med et stort prisgap mellom ny og brukt bolig. Konsekvensen er at mange eldre eier boliger de ikke får solgt.

Aldringen av befolkingen vil sannsynligvis føre til en økt andel med nedsatt hørsel. Teknologisk utvikling kan kompensere noe. Folk som ikke har benyttet seg av NAVs tolketjenester tidligere kan ha god nytte av skrivetolking. Fordelene med skrivetolking har blitt bedre kjent og markedsføres i større grad av brukerorganisasjoner og andre, og etterspørselen vil derfor trolig øke.

Det forventes 6 prosent nedgang i antall barn under 18 år, noe som vil kunne medføre en tilsvarende nedgang i etterspørsel etter hjelpemidler i denne aldersgruppen. Skjerpede krav til universell utforming vil kunne bidra til redusert behov for individuell tilrettelegging for alle aldersgrupper. Dette vil imidlertid ta tid, ikke bare på boligområdet, men også fordi for eksempel oppgradering av skolebygg utløses først når skolene støter på behovet (Røe mfl. 2021). Det vil ta tid før samfunnet er universelt utformet når det gjelder bygg, transport, arrangementer, skole og arbeidsliv.

3.1.5 Mangel på arbeidskraft og ønske om økt inkludering

Sysselsettingen og utdanningsnivået blant personer med funksjonsnedsettelse er vedvarende lavere enn ellers i befolkningen (Bufdir 2023). Med relativt sett færre i yrkesaktiv alder og forventet mangel på arbeidskraft, blir det enda viktigere å bidra med hjelpemidler, tilpasninger og tiltak for flest mulig av de yngre med funksjonsnedsettelser, slik at de kan delta i arbeid eller gjennomføre utdanning (Regjeringen 2017).

Behovet for alle tolkemetoder er størst for personer i yrkesaktiv alder. Lav befolkningsvekst isolert sett vil gi lav vekst i etterspørselen. Etterspørsel etter tolketjenester for tegnspråk vil kunne reduseres noe, siden flere barn får operert inn Cochlea Implantat (CI). Imidlertid er dagens foreldre ofte mer bevisste på viktigheten av tegnspråk og at det å være tospråklig er viktig for barns språkutvikling. CI kan heller ikke brukes i alle sammenhenger. Talegjenkjenningsteknologi og teknologi for automatisk teksting, oversetting og tekst til tale er i rask utvikling. Digitale møter og undervisning vil bidra til at tolker kan jobbe mer effektivt fordi de får mindre reisetid. Teknologisk utvikling kan forventes å være svært nyttig for hørselshemmede, synshemmede og bevegelseshemmede. Den nye språkloven gjør at tegnspråkets posisjon i samfunnet styrkes. Det kan medføre flere bestillinger fra offentlige instanser, som er pålagt å tilrettelegge med tolk. Det forventes også økning i behov for tolk på andre tegnspråk enn norsk. Behov for tolking i utdanning og arbeidsliv vil kunne øke ved at døve og hørselshemmede i enda større grad tar utdanning og arbeid som krever tegnspråk-tolketjenester. Forventet etterspørsel etter slike tolketjenester er dermed vanskelig å spå.

3.1.6 Brukerforventninger

Hjelpemidler og tolking bidrar til at mennesker med funksjonsnedsettelse skal kunne leve liv der de kan mestre, delta og være aktive på lik linje med funksjonsfriske. Det ventes at hjelpemiddelbrukere i større grad ønsker enkel og rask tilgang til tjenesten de trenger og reell innflytelse i egen sak og beslutninger som tas. For personer som er i jobb eller utdanning og for foreldre med funksjonshemmede barn er tid en spesielt kritisk faktor. De vil, som folk flest, prioritere tiden sin til familie, fritid og sosiale aktiviteter, og jobb.

Teknologi gir nye muligheter for tilgjengelighet og selvbetjening, som åpner for at de som ønsker det kan ta større styring. Fra et brukerperspektiv er imidlertid ikke kanalvalg eller hvordan tjenesten leveres viktigst, men kvaliteten – som vil si at hjelpemidler og tjenester er virkningsfulle, trygge, forutsigbare og tilgjengelige til rett tid. Brukere forventer at de skal få de tjenestene de har rett til og behov for, uavhengig av alder, bosted og kjønn. Brukere har også en forventning om at offentlige aktører samarbeider godt, noe som vil være viktig også for NAVs hjelpemiddeltjenester, som ofte gis i samarbeid med andre aktører som kommuner, helsetjenesten, Husbanken og andre.

Brukerforventninger påvirkes av hva man opplever av sammenlignbare tjenester. De siste årene har det skjedd en stor utvikling innen netthandel og «rett hjem»-leveranser i andre sektorer, noe som forventes å fortsette, og som vil medføre forventninger om tilsvarende gode løsninger også på hjelpemiddelområdet. Teknologisk utvikling knyttet til smarthus og personlig teknologi levert av aktører som Apple og Google vil også medføre økte forventninger til hjelpemiddelteknologi.

3.1.7 Teknologisk utvikling

Utvikling av digital teknologi for konsumentmarkedet som kan dekke behov der det i dag er behov for spesielle hjelpemidler, kan gi økt tilgjengelighet og reduserte kostnader. Forbruksartikler, klær, husholdningsprodukter og maskiner får innebygde sensorer som gjør det mulig å samle data ved at de er tilknyttet en tjeneste via internett. Hjelpemiddelområdet kan nyttiggjøre seg dette for å planlegge vedlikehold og forstå bruksmønstre, noe som vil kreve vurderinger av personvern og etikk. Det skjer store fremskritt som vil være nyttige innen kunstig intelligens, mekanisk robotteknologi og automatisering som også ventes å bli nyttige for fremtidens hjelpemidler. Eksempler er automatisk tekst-til-tale og tale-til-tekst, selvkjørende biler og bruk av exoskeloton. Exoskeleton beskriver en mekanisk ramme med ledd som kan være motorisert/hydraulisk og som kan brukes av soldater, håndverkere eller i rehabilitering, trening og bevegelsesstøtte (IBERDROLA u.d.). Teknologiutviklingen vil medføre et økt tilbud av nyttige hjelpemidler, og vil dermed kunne bidra til å øke etterspørsel og forbruk av hjelpemidler.

Tingenes Internett (IoT) vil gi muligheter til å forstå bruk av hjelpemidler, å forutsi hendelser og å anbefale tiltak før hendelsen skjer, ved å benytte sensorer og kunstig intelligens. Teknologien vil være spesielt nyttig for service- og reparasjonsoppdrag, periodisk ettersyn og fjernsupport, blant annet for å forhindre driftsstans. Slik bruk av teknologi vil kreve en bevisst utvikling av hjemler, regelverk knyttet til personvern, databehandleravtaler og holdninger for at det skal være lovlig og akseptert. I mange tilfeller vil det også innebære en tett integrasjon mellom leverandør av hjelpemidlene, offentlige aktører i Norge og brukeren selv. Digitaliseringen gir nye muligheter for samhandling, hvor hjelpemiddelleverandører kan kobles til kommunale ergoterapeuter, og kommunene kan bygge tjenester rettet mot NAVs grensesnitt. Andre kommunale tjenester kan integreres, kanskje med utgangspunkt i IoT-sensordata fra hjelpemidler. Data som viser bruksmønster vil kunne avdekke muligheter for bedre bruk av hjelpemidlene, eller hvis avanserte hjelpemidler ikke benyttes som forutsatt.

Utvikling av teknologi og prosesser gir muligheter til å effektivisere hjelpemiddelforvaltningen ytterligere. Slike endringer krever koordinert arbeid knyttet til økonomireglementet, logistikksystemer, leverandøravtaler, instrukser og samhandling med kommuner, spesialisthelsetjeneste og leverandører.

Dagens løsninger kan noen ganger oppleves som tidkrevende og tungvinte fordi forsinkelser kan oppstå i mange ledd når hjelpemidler sendes fra leverandør via NAV og derfra til kommunalt mottak før den ankommer brukeren.

3.1.8 Politisk utvikling

Økt etterspørsel, høyere brukerforventninger, økt tilbud og nye muligheter for samhandling og bruk av teknologi vil kunne medføre økt politisk interesse for hjelpemiddelområdet. I ekspertutvalgsrapporten «En mer effektiv og fremtidsrettet hjelpemiddelforvaltning» fra 2017 tas det opp tema som rollefordelingen mellom kommuner, helsesektoren, NAV og andre offentlige aktører, temaer som vil kunne komme opp igjen i årene som kommer ([Regjeringen 2017] (https://www.regjeringen.no/contentassets/869af6e38d594020a851ace0b11 dc12e/en-mer-effektiv-og-fremtidsrettet-hjelpemiddelformidling.pdf)). I dag håndteres hjelpemidler knyttet til hygiene, bevegelse, boligtilpasning og så videre av NAV hjelpemiddelsentraler i tett samarbeid med kommunalt helsepersonell. Høreapparater, ortopediske hjelpemidler, parykker, proteser og spesialbriller håndteres av spesialisthelsetjenesten som søker om vedtak hos NAV. Utprøving, tilpasning og utlevering avtales direkte fra leverandør.

I 2023 planlegger regjeringen å legge fram en ny reform som skal bidra til at flere eldre kan bo hjemme lenger ([Regjeringen 2022]). Dette målet kan øke behovet for hjelpemidler. Norge ligger langt fremme innen bruk av hjelpemidler, og politikere kan komme til å se muligheter til næringsutvikling og ny eksportindustri med innovative produkter (Kvistum 2017).

Finansieringsansvaret mellom henholdsvis NAV, kommunene, andre offentlige etater (blant annet i helsesektoren) og den enkelte blir utfordret med jevne mellomrom. Dette henger sammen med grensegangen mellom hva som er å regne som tekniske hjelpemidler finansiert av folketrygden, og hva som regnes som standard utstyr. Det kan medføre at enkelte hjelpemidler som NAV per i dag formidler på områder som for eksempel til kroppspleie, husstell, syn og hørsel, ikke lenger vil kunne dekkes, da ting som er vanlig å eie normalt ikke vil dekkes av folketrygden. Det kan også bli oppmerksomhet om gjenbruk og levetid, i tråd med økende miljøbevissthet.

3.1.9 Konsekvenser for NAV

NAV må håndtere en sterkt økende etterspørsel etter hjelpemidler. I NAV arbeider i dag, som nevnt, 1 400 personer med hjelpemidler og tilrettelegging. Tjenesten utføres i tett samarbeid med kommuner, helsesektor, leverandører og andre NAV-enheter. Både teknologi og tillit trengs for et tettere samarbeid mellom de mange aktørene, og vil kunne bidra til å håndtere noe av veksten.

Utvikling av hjelpemiddelområdet vil, som for andre områder i NAV, sette nye krav til endringsledelse og tverrfaglig arbeid. Vi har vist til behov knyttet til regelverksutvikling, personvern, logistikkløsninger, digital teknologi, anskaffelser og samhandling med andre. Økende volum kan også utfordre dimensjonering av eksisterende infrastruktur, for eksempel lager. Økningen i hjelpemiddelbrukere vil kunne påvirke organisering og lokalisering, blant annet med en vurdering av hvilke tjenester som fortsatt bør være brukernære.

Ønsket om økt tilrettelegging for at flere skal kunne delta i skole og arbeidsliv forutsetter at NAV samarbeider bedre med kommuner, statsforvalter, skole og arbeidsgivere, slik at de blir kjent med og etterspør tjenestene som muliggjør deltakelse. Hjelpemidler er en viktig nærværsfaktor, men det krever innsats hos flere parter som må prioriteres opp mot andre oppgaver (SINTEF 2020). Ofte svikter det i overgangene. For eksempel kan et barn som har tilretteleggingstiltak i ett skoletrinn miste det ved overgang til ny skole. En styrket innsats med å markedsføre tjenestene vil bidra til å nå målene om økt deltakelse. Vi forventer at hjelpemiddelforvaltningen i større grad vil bli kompetansesentre for profesjonell rådgivning og veiledning, også for tilretteleggingsmuligheter som ikke dekkes av folketrygden.

NAVs tjenester på hjelpemiddelområdet virker sammen med alle andre støttefunksjoner, i skolen og i tilknytning til arbeidslivet. Samarbeid på systemnivå og formidling og deling av kompetanse mellom sektorer som har overlappende ansvar vil være viktige suksessfaktorer. Digitale samhandlingsplattformer, formidlingskanaler og læringsarenaer vil være til stor nytte. Samtidig er ulike regelverk hos de ulike aktørene et problem, da reglene ikke alltid understøtter hverandre og trekker i samme retning. Samordning av regelverk blir derfor viktig for å utvikle framtidens hjelpemiddelsystem.

3.1.10 Øker forsørgerbyrden?

Aldringen av befolkningen tilsier at forsørgerbyrden vil øke i årene som kommer. Dersom den demografiske utviklingen slår til, vil det i 2035 være flere personer i aldersgruppen 67 år og oppover enn personer i aldersgruppen 0–18 år i Norge (se figur 3.4). Tradisjonelt blir forsørgerbyrden i et land målt som antall yrkesaktive i forhold til antall ikke-yrkesaktive. Flere forskere mener derimot at denne måten å regne på er upresis, og at forsørgerbyrden heller bør måles som andelen av befolkningen som er syke, fremfor andelen som er eldre. Dette blir begrunnet med at helsenivået blir stadig bedre i Norge, og at en rekke sykdommer inntreffer senere enn de gjorde tidligere (Solli 2022). Dagens mål på forsørgerbyrde påvirkes av at befolkningen blir eldre, men den tar ikke hensyn til at den eldre befolkningen har blitt friskere, og at yrkesdeltakelsen blant seniorer stadig blir høyere (se nærmere omtale i kapittel 8).

Figur 3.4: Forsørgerbyrde, målt som andelen 0–18 år og over 67 år, relativt til befolkningen 19–66 år. Prosent

Fra 2001 til 2021 har gjennomsnittlig avgangsalder fra arbeidslivet økt med 2,1 år, til 65,8 år, ifølge NAVs egne tall. Selv om det har vært en flat trend i avgangsalder siden 2014, mener vi det er sannsynlig med videre økning fram mot 2035. Aldringen av befolkningen trekker i retning mangel på arbeidskraft og vil gjøre seniorer stadig mer attraktive på arbeidsmarkedet. Underliggende trender som bedre helse og økt utdanningsnivå trekker i samme retning. Omleggingen av AFP i offentlig sektor fra 2025 og Pensjonsutvalgets forslag om økte aldersgrenser i pensjonssystemet vil, dersom forslaget blir vedtatt, trolig også bidra til økt avgangsalder (NOU 2022:7).

3.2 Innvandringen til Norge er ventet å avta fram mot 2035

Innvandring har vært en av hovedårsakene til befolkningsveksten i Norge de siste tiårene. Dette skyldes i hovedsak høy innvandring fra EU og EØS. I 2019 ble reglene for oppholdstillatelse endret, noe som gjorde det enklere for ikke-nordiske borgere å oppholde seg i Norge. De nye reglene muliggjorde at de fleste EU-borgere fritt kunne komme til Norge for å studere, jobbe eller bo sammen med sin familie (UDI 2009). I årene etter oljekrisen i 2014–2016 har innvandringen av EU- og EØS-borgere blitt kraftig redusert.

Figur 3.5: Utvikling i innvandring, utvandring og nettoinnvandring til Norge

Fra 2010 til 2021 har antall arbeidsinnvandrere til Norge blitt redusert med i underkant av 30 prosent. Dette har gjort det vanskeligere å møte behovet for arbeidskraft i regioner med svak befolkningsutvikling. Framover er det ventet stabil innvandring, med unntak av den sannsynlige bølgen av ukrainske flyktninger. Under halvparten av nye innvandrere til Norge i 2021 var arbeidsinnvandrere. I dag er det svært få eldre innvandrere i Norge, men antallet vil øke kraftig i årene som kommer. I 2023 var 6 prosent av innvandrerbefolkningen i Norge over 67 år. I 2035 vil andelen øke til om lag 12 prosent. Det er ventet at fremtidens eldre innvandrere vil ha lavere arbeidsdeltakelse og utdanning enn norskfødte personer i samme aldersgruppe (Tønnessen og Syse 2021). En konsekvens av dette er at arbeidet med å øke yrkesdeltakelsen blant seniorer blir mer krevende.

Figur 3.6: Befolkning i 2023 og 2035, etter landbakgrunn. Antall for begge år og prosentvis vekst mellom årene

I alt er det ventet at innvandrerbefolkningen i Norge vil øke med om lag 15–16 prosent fra 2023 til 2035. Veksten er størst blant innvandrere fra Øst-Europa utenfor EU, Afrika, Asia og Latin-Amerika, som er ventet å øke med 19 prosent fra 2023 til 2035.

Figur 3.7: Innvandringer til Norge etter innvandringsgrunn og innflyttingsår

3.2.1 Flyttemønstre blant innvandrere

Innvandrere utgjør om lag 15 prosent av befolkningen i Norge, men de står for om lag 20 prosent av flyttingene mellom norske kommuner (Tønnessen 2022). Det er en klar tendens til at innvandrere bor mer sentralt enn den øvrige befolkningen, og innvandrere bidrar i så måte til den stadig økende sentraliseringstrenden i Norge. Per 1. januar 2023 er 34 prosent av innbyggerne i Oslo innvandrere og norskfødte med innvandrerbakgrunn. I Viken er denne andelen 23 prosent, mens Nordland har færrest innvandrere sett i forhold til innbyggertallet, med om lag 12 prosent. Lavere innvandring til Norge vil på lengre sikt gi større konsekvenser for små kommuner, som har vært avhengige av høy innvandring for å holde folketallet oppe.

3.2.2 Høy innvandring og utvandring kan føre til flere ressurskrevende saker

De fleste som innvandrer til Norge, er i yrkesaktiv alder. Det betyr at det primært er Arbeids- og tjenestelinjen i NAV som blir berørt av at antall innvandrere bosatt i Norge øker. At det ventes lavere nettoinnvandring framover, begrenser riktignok den ventede økningen. En betydelig del av ressursbruken ved NAV-kontorene går til å gi bistand og følge opp personer med innvandrerbakgrunn. En faktor i dette er at utdanningsnivået blant de som innvandrer er lavere enn i befolkningen ellers (IMDi 2021), og det blir stadig færre arbeidsplasser der det ikke stilles krav om yrkesutdanning, annen videregående utdanning eller annen formell kompetanse. Sterkere konkurranse om disse jobbene vil gjøre det mer krevende for NAV å bistå denne gruppen fremover. Samtidig vil den nåværende mangelen på arbeidskraft, spesielt i helse- og omsorgsbransjen, vedvare. Oppgaven til NAV blir derfor både å sørge for at brukere med lav formell kompetanse kommer ut i arbeid, og å formidle arbeidskraft til bransjer med høy etterspørsel. Dette krever at NAV samarbeider godt med andre offentlige instanser, blant annet for å sikre at innvandrere får godkjent sin utdanning fra utlandet.

For NAVs ytelsesforvaltning vil økningen medføre at det blir flere saker der saksbehandlingen krever informasjonsutveksling med utenlandske trygdemyndigheter. Høy utvandring vil også føre til økt eksport av ytelser. Antall alderspensjonister bosatt i utlandet har økt med drøyt 50 prosent det siste tiåret, fra 35 200 i 2011 til 53 800 i 2022. I samme periode har antall alderspensjonister økt med om lag 34 prosent. Om lag 200 årsverk går i dag til behandling av utenlandssaker. Avhengigheten av kontakt med utenlandske trygdemyndigheter gjør at saksbehandlingen i mindre grad kan automatiseres.

3.3 Sentraliseringen fortsetter

I årene fremover får vi en moderat befolkningsvekst i Norge. SSBs befolkningsframskrivinger viser at befolkningen i Norge vil vokse med 5,3 prosent til 2035, men utviklingen varierer i ulike deler av landet. Veksten blir trolig størst i Viken (8,4 prosent) og Oslo (7,9 prosent), mens det er ventet nedgang i befolkningen i Nordland (-0,4 prosent).

Figur 3.8: Befolkningsvekst i fylkene fra 2023 til 2035

Befolkningsveksten avtar i distriktene, og økt levealder og fraflytting blant unge vil føre til sterkere aldring i mindre sentrale deler av landet. Oslo og Rogaland har i dag lavest andel eldre, mens Innlandet og Nordland har de høyeste andelene. I 2035 vil i underkant av 15 prosent av befolkningen i Oslo være over 67 år, mens om lag 25 prosent av innbyggerne i Nordland og Innlandet vil være over 67 år. Flertallet av fylkene vil trolig ha et fødselsoverskudd, noe som bidrar til befolkningsøkning, men det er forventet fødselsunderskudd i Nordland, Innlandet og Vestfold og Telemark.

3.3.1 Befolkningsveksten fortsetter i sentrale strøk

Det forventes at befolkningsveksten blir størst i de mest sentrale delene av landet, og gjennom flere tiår har befolkningsveksten avtatt i de mindre sentrale kommune. Dette skyldes at det først og fremst er de unge som flytter fra distriktene, som igjen får betydning for fødselstallene på disse stedene.

Statistisk Sentralbyrå har delt inn norske kommuner i seks sentralitetsklasser. Beregningene er basert på reisetid til arbeidsplasser og servicefunksjoner. Ved inngangen til 2023 bor om lag 70 prosent av befolkningen i kommuner med over middels sentralitet, og befolkningsveksten er ventet å bli større jo mer sentrale kommunene er.

Figur 3.9: Befolkningsvekst fra 2023 til 2035, etter kommunegrupper ut fra sentralitet. Befolkningen i hver gruppe i millioner parentes

3.3.1.1 Nedgang i befolkningen i yrkesaktiv alder i 2 av 3 kommuner

Fram mot 2035 er det ventet befolkningsnedgang for de minst og nest minst sentrale kommunene. I de nye framskrivingene forventes det en befolkningsnedgang i om lag 40 prosent av kommunene, men kun 13 prosent av befolkningen bor i disse kommunene i dag. Befolkningen blir eldre både i de mest sentrale delene av landet og i landets minst sentrale kommuner. Den største forskjellen er at det fortsatt vil være befolkningsvekst i yngre aldersgrupper i sentrale strøk. I 2035 vil 9 prosent av befolkningen i de mest sentrale kommunene være over 75 år, mens den tilsvarende andelen er om lag 17 prosent i de minst sentrale kommunene. Det medfører at det ventes nedgang i befolkningen i yrkesaktiv alder (her definert som 19–66 år) fram til 2035 i hele 2 av 3 kommuner.

(a) Minst sentrale kommuner

(b) Mest sentrale kommuner

Figur 3.10: Befolkning i 2023 og 2035 i landets mest og minst sentrale kommuner, etter aldersgruppe. Antall i 1 000 og prosentvis vekst

KS har laget et verktøy som gir innsikt i demografiske endringer i hver enkelt kommune, «Fremtidsverktøyet 2040». Verktøyet består av tre deler: Først tegnes de store linjene for kommune-Norge, deretter kan en se status for egen kommune og utviklingstrekk frem mot 2040, og til slutt kan ulike veivalg utforskes i Scenariofabrikken. Verktøyet kan gi interessant innsikt til arbeidet i NAV-kontorene.

3.3.2 Befolkningsutviklingen kan påvirke organiseringen og kompetansebehov

Forskjeller i befolkningsutviklingen kan få betydning for hvordan NAV er organisert. Regioner med en sterkt aldrende befolkning vil kunne oppleve mangel på arbeidskraft, blant annet innen helse og omsorg. Mangelen på arbeidskraft kan også gjøre det vanskelig å rekruttere ansatte til NAV.

En annen konsekvens av befolkningsutviklingen er at det i fremtiden vil bli redusert etterspørsel etter tjenester fra NAV i kommuner der befolkningen i yrkesaktiv alder synker. Det kan føre til færre og større NAV-kontorer for å sikre gode kunnskapsmiljøer og effektiv ressursutnyttelse på mindre sentrale steder. Denne utviklingen er allerede i gang. Allerede i 2017 ble de første NAV-kontorene slått sammen som følge av kommunereformen, og i 2018 ble det bestemt at NAV Arbeid og ytelser, som behandler de fleste søknader om ytelser fra NAV, skulle redusere antall driftsenheter fra 24 til 17. De siste årene har flere kommuner har etablert vertskapskommunesamarbeid, som innebærer at kommunene samarbeider om driften av sine NAV-kontorer.

En økende andel med innvandrerbakgrunn kan medføre at det forventes at NAV i større grad speiler mangfoldet i samfunnet og blant brukerne våre. En bredere forståelse av språk og kultur fra andre land kan styrke NAVs evne til å gi råd om kompetansebehov og utdanningsbehov – ikke bare til den enkelte, men også til undervisningssektoren og andre myndigheter.

I årene fremover vil gapet mellom utgifter og inntekter på statsbudsjettet bli større, noe som vil stille krav til effektivisering i offentlig sektor. Samtidig kan det gi forventninger om at NAV skal drive arbeidsrettet oppfølging av flere brukergrupper enn i dag, eksempelvis uføretrygdede, mottakere av sosialhjelp og seniorer. Blant annet er det foreslått et forsøk med arbeidsorientert uføretrygd, som innebærer at personer med 100 prosent nedsatt arbeidsevne skal få hjelp til å kombinere uføretrygd og inntektsgivende arbeid (Prop. 1 S (2022-2023)).

3.4 Uforutsette hendelser utgjør den største utfordringen for NAV

Verden er stadig i endring, og uforutsette hendelser utfordrer NAVs evne til å levere gode tjenester til innbyggerne. Koronapandemien og flyktningstrømmene fra Syria og Ukraina er eksempler på dette. Nivået på innvandringen til Norge er trolig det største usikkerhetsmomentet i framskrivingene. I tillegg til flyktningstrømmene som skyldes krig og konflikter, kan det bli en kraftig økning i antall klimaflyktninger. Hvert år drives millioner av mennesker på flukt som følge av naturkatastrofer og ekstremvær, og allerede i dag er det flere som må flykte på grunn av naturkatastrofer enn på grunn av krig og konflikt (iDMC 2022).

En vedvarende mangel på arbeidskraft vil kunne medføre politiske endringer som øker innvandringen til Norge, slik det allerede gjøres i andre land. Frankrike, Tyskland og Nederland forbereder endringer i innvandringspolitikken slik at det blir lettere å tiltrekke seg arbeidskraft, også fra utenfor EU (Alderman 2022). Det kan medføre at NAV får en rolle i å kartlegge kompetansebehov og å bidra til rekruttering av utenlandsk arbeidskraft.

3.5 Refleksjonsspørsmål

  • Hvordan blir din enhet påvirket av befolkningsendringene?

  • Hvordan påvirker befolkningsendringene arbeidsmarkedet der du jobber?

  • Hvor og hvordan vil økt migrasjon påvirke NAV?

  • Hva kan økt forsørgerbyrde og større gap mellom utgifter og inntekter på statsbudsjettet bety for NAV?

3.6 Kilder

Alderman, Liz (2022) France Desperately Needs Workers, but the Fixes Could Anger Left and Right. New York Times. https://www.nytimes.com/2022/12/23/business/france-jobs.html

Bufdir (2023) Færre personer med nedsatt funksjonsevne er i jobb

https://www2.bufdir.no/Statistikk_og_analyse/nedsatt_funksjonsevne/Oppsummert_status_levekar_for_personer_med_nedsatt_funksjonsevne/Farre_personer_med_nedsatt_funksjonsevne_er_i_jobb/

Eurostat (2022) European Statistics. https://ec.europa.eu/eurostat/data/database

IBERDROLA (u.d.) What are exoskeletons and how can they help us overcome our human limitations? https://www.iberdrola.com/innovation/what-are-exoskeletons

iDMC (2022) Global Report on Internal Displacement 2022. https://www.internal-displacement.org/global-report/grid2022/

IMDi (2021) Innvandrere i arbeidslivet. https://www.imdi.no/om-integrering-i-norge/kunnskapsoversikt/innvandrere-i-arbeidslivet/

Kvistum, Ivar (2017) Norge er kanskje det landet i verden som bruker mest penger på hjelpemidler. Vi kunne blitt verdensledende. RanaBlad. Tilgjengelig fra:

https://www.ranablad.no/nyheter/rana/okonomi-og-naringsliv/norge-er-kanskje-det-landet-i-verden-som-bruker-mest-penger-pa-hjelpemidler-vi-kunne-blitt-verdensledende/s/5-42-236859

Leknes, Stefan og Sturla A. Løkken (2020) Befolkningsframskrivinger for kommunene 2022, Rapporter 2022/30. Oslo/Kongsvinger: Statistisk sentralbyrå Tilgjengelig fra:

https://www.ssb.no/befolkning/befolkningsframskrivinger/artikler/befolkningsframskrivinger-for-kommunene-2022/_/attachment/inline/603667d0-5c3c-4981-aaab-b6003f8388e7:6bef04f8984bb6bb815fafa2a35181520e434968/RAPP2022-30.pdf

Meld. St. 25 (2005-2006) Mestring, muligheter og mening. Helse- og omsorgsdepartementet. https://www.regjeringen.no/contentassets/16e39820de5c485da382fd99165afaf7/no/pdfs/stm200520060025000dddpdfs.pdf

Meld. St. 14 (2020–2021) Perspektivmeldingen 2021. Finansdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/meld.-st.-14-20202021/id2834218/

NAV (2022) Utviklingstrekk i folketrygden 2011 – 2031, NAV-rapport nr. 6/2022. https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/kunnskap/analyser-fra-nav/analyser-andre-temaer/utviklingstrekk-i-folketrygden-20112031

NOU 2022: 7 Et forbedret pensjonssystem. Arbeids- og inkluderingsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2022-7/id2918654/

NOU (2023: 4) Tid for handling – Personellet i en bærekraftig helse- og omsorgstjeneste. Helse- og omsorgsdepartementet. https://www.regjeringen.no/no/dokumenter/nou-2023-4/id2961552/

Prop. 1 S (2022-2023) For budsjettåret 2023. Arbeids- og inkluderingsdepartementet. https://www.regjeringen.no/contentassets/89287bc3f9314a11a7a5d94613af2699/no/pdfs/prp202220230001aiddddpdfs.pdf

Regjeringen (2017) En mer effektiv og fremtidsrettet hjelpemiddelformidling – for økt deltakelse og mestring. Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Tilgjengelig fra:

https://www.regjeringen.no/contentassets/869af6e38d594020a851ace0b11dc12e/en-mer-effektiv-og-fremtidsrettet-hjelpemiddelformidling.pdf

Regjeringen (2022) Ny reform skal gjøre det trygt for eldre å bo lenger hjemme. https://www.regjeringen.no/no/aktuelt/ny-reform-for-eldre/id2905812/

Røe, Melina, Trond Buland og Christian Wendelborg (2021) Dypdykk i elevundersøkelsen 2020. https://www.udir.no/globalassets/filer/tall-og-forskning/rapporter/2021/dypdykk_elevundersokelsen_ntnu_2020.pdf

Sintef (2020) Betydningen av hjelpemidler og tilrettelegging for funksjonshemmede barn og unges mestring og deltakelse i skolen

https://www.nav.no/no/nav-og-samfunn/kunnskap/forskningsrapporter-og-evalueringer-finansiert-av-nav/rapporter-navs-tiltak-og-virkemidler/betydningen-av-hjelpemidler-og-tilrettelegging-for-funksjonshemmede-barn-og-unges-mestring-og-deltakelse-i-skolen

Solli, Berit (2022) Helse er ofte viktigere enn helse.

https://seniorpolitikk.no/nyheter/helse-er-ofte-viktigere-enn-alder/

SSB (2023) Befolkning. https://www.ssb.no/befolkning/folketall/statistikk/befolkning

Tømmerås, Ane M. og Michael J. Thomas (2022) Nasjonale befolkningsframskrivinger 2022. Rapporter 2022/29. Oslo/Kongsvinger: Statistisk sentralbyrå. https://www.ssb.no/befolkning/befolkningsframskrivinger/artikler/nasjonale-befolkningsframskrivinger-2022

Tønnessen, Marianne og Astri Syse (2021) «Flere eldre innvandrere i framtidens arbeidsstyrke». Søkelys på arbeidslivet, 38(1), 4-22.

https://doi.org/10.18261/issn.1504-7989-2021-01-01

Tønnesen, Marianne (2022) Innvandreres bo- og flyttemønstre i Norge. NIBR-RAPPORT 2022:12. Oslo: OsloMet – storbyuniversitet. https://www.regjeringen.no/contentassets/c3e3644a8f3a470e906a0059ab9c5781/nibr-rapport-2022-12.pdf

UDI (2009) Årsrapport 2009. Oslo: Utlendingsdirektoratet. Tilgjengelig fra:

https://www.udi.no/globalassets/global/aarsrapporter_i/aarsrapport-2009.pdf –>