3 Overordnede utviklingstrekk
3.1 Utviklingen fra 2013 til 2023
Kilde: Nav, Helsedirektoratet.
Utgiftene til folketrygden i faste 2025-kroner (realverdi2) har økt fra 566 milliarder kroner i 2013 til 670 milliarder kroner i 2023 (Figur 3.1). Det er en økning på 104 milliarder kroner eller 18 prosent.
* Utgiftsvekst som verken kan forklares av befolkningsendringer eller regelendringer.
Kilde: Nav, Helsedirektoratet.
Vi anslår at befolkningsendringer har bidratt til 101 milliarder kroner av denne økningen. Regelendringer anslås å ha gitt en innsparing på 19 milliarder kroner. Andre forhold, som verken kan knyttes til befolkningsendringer eller regelendringer, anslås å ha gitt en vekst på 23 milliarder kroner. Det skyldes særlig høyere pensjonsopptjening (som alene bidrar med 22 milliarder kroner) og sterk vekst innen legemidler og andre helseformål (11 milliarder kroner utover effekten av befolkningsvekst og regelendringer). Utgiftene til dagpenger, enslige forsørgere og etterlatte har gått ned i perioden og trekker dette tallet ned.
Av enkeltordninger er det alderspensjon som har økt mest. Her har utgiftene alene økt med 77 milliarder kroner til 326 milliarder kroner i 2023. Veksten i alderspensjonsutgiftene forklares av sterk befolkningsvekst i eldre aldersgrupper, merutgifter som følge av økt uttak av alderspensjon i aldersgruppen 62–66 år, samt sterkt økende pensjonsopptjening blant nye pensjonister. Pensjonsreformen har bidratt til å trekke ned utgiftsveksten med 27 milliarder kroner, men andre regelendringer har bidratt til 5 milliarder kroner i vekst (økt grunnpensjon til gifte/samboende pensjonister og flere økninger av minste pensjonsnivå).
Utgiftene til de helserelaterte ytelsene samlet (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd) har økt fra 219 milliarder kroner i 2013 til 243 milliarder kroner i 2023. Det er en realvekst på 24 milliarder kroner. Uføretrygd har økt med 21 milliarder kroner, sykepenger med 13 milliarder, mens utgiftene til arbeidsavklaringspenger gikk ned med 10 milliarder kroner.
Realveksten for helserelaterte ytelser er litt høyere enn hva befolkningsendringer skulle tilsi, som er en vekst på 21 milliarder kroner. Andelen av befolkningen 18–66 år som mottar helserelaterte ytelser gikk ned hvert år i perioden 2013–2019, trolig blant annet som følge av bedringer i folkehelsen, men utviklingen snudde med koronapandemien til en økning, og økningen har senere fortsatt hvert år. Det skyldes økt andel med sykepenger og arbeidsavklaringspenger, mens andelen med uføretrygd har flatet ut. Økningen skyldes blant annet at koronapandemien førte til økt sykefravær og forsinkede avklaringer på arbeidsavklaringspenger. Den fortsatte økningen i etterkant av pandemien har trolig sammensatte årsaker, blant annet ettervirkninger av pandemien og at flere har fått sykepenger og arbeidsavklaringspenger som følge av psykiske lidelser. Videre har regelendringene i 2022 gjort det lettere å få forlenget eller innvilget en ny periode med arbeidsavklaringspenger, og pressede ressurser hos Nav til oppfølging og saksbehandling kan ha ført til forsinkelser i avklaringer.
Særlig stor økning finner vi for legemidler og andre helseformål, det vil si folketrygdens helserefusjoner under Helse- og omsorgsdepartementet, som samlet har økt fra 34 milliarder kroner i 2013 til 45 milliarder kroner i 2023. Økte utgifter til legemidler mv. (kjøp på blå resept inkl. medisinsk forbruksmateriell) står for 6,5 milliarder kroner av økningen tilsvarende 52 prosent, mens andre helseformål har økt med 4,5 milliarder kroner (21 prosent). Økningene på området gjelder i hovedsak frikortordningen, tannbehandling og økt forbruk av legemidler. Trinnprisordningen for byttbare legemidler, avvikling av diagnoselisten for fysioterapi (gratis fysioterapi) og de siste årenes innstramminger på tannhelseområdet har bidratt til å dempe utgiftsøkningene. I løpet av perioden har flere legemidler blitt overført til de regionale helseforetakene. Siden det korrigeres for oppgaveoverføringer, blir ikke realveksten i folketrygdens utgifter til legemidler direkte påvirket av dette.
Utviklingen har variert over tid. I perioden 2013–2016 økte folketrygdens utgifter mer enn hva befolkningsendringene bidro med, mens det i perioden 2017–2019 var motsatt. Hovedgrunnen til den høye veksten i perioden 2013–2016 er at utgiftsveksten for alderspensjon var særlig høy i denne perioden, ettersom pensjonsreformen førte til merutgifter i de første årene etter at reformen trådte i kraft i 2011 (se kapittel 6). Årene 2020–2022 var sterkt påvirket av koronapandemien og realveksten i disse årene var henholdsvis 8,8 prosent, -0,4 prosent og -1,9 prosent, etterfulgt av ny høy vekst i 2023 med 2,8 prosent.
De største effektene av regelendringer fordeler seg slik, der anslått effekt på utgiftsøkningen fra 2013 til 2023 er oppgitt for hvert område:
Alderspensjon: -22 milliarder kroner. Her gjelder -27 milliarder kroner pensjonsreformen, mens 5 milliarder kroner gjelder andre endringer, hovedsakelig økt grunnpensjon til gifte og samboende og flere økninger i minste pensjonsnivå.
Uføretrygd: +3,5 milliarder kroner. De viktigste endringene gjelder indirekte konsekvenser av regelendringer for arbeidsavklaringspenger (+2,7 milliarder kroner, gjelder først og fremst endringer fra 2018, men også et tiltak fra koronapandemien), økt grunnpensjon til gifte og samboende (+0,5 milliarder kroner), engangsutbetaling til mottakere med minsteytelse i 2023 (+0,4 milliarder kroner). Regelendringer som trekker ned kostnadene er i hovedsak avvikling av flyktningefordel og økt botidskrav (-0,3 milliarder kroner).3
Arbeidsavklaringspenger: -3,3 milliarder kroner. Innstrammingene fra 2018 når det gjelder maksimal varighet, mulighet for unntak og innføring av karensår samt redusert minsteytelse for unge AAP-mottakere og avvikling av ung ufør-tillegget fra 2020 utgjør -5,1 milliarder kroner. I motsatt retning trekker nye regler fra 1. juli 2022, blant annet fjerning av karensåret og nye regler for unntak, som utgjør 0,8 milliarder kroner, samt forlengelser av varighet som ble gitt under koronapandemien, som er anslått å utgjøre +1,0 milliarder kroner. Her understreker vi at flere av effektene er basert på usikre regneeksempler, og at det derfor er vanskelig å skille mellom effekter av regelendringer og andre utviklingstrekk.
Sykepenger mv.: +1,1 milliarder kroner. Av dette skyldes 0,9 milliarder kroner pleiepengereformen, mens resterende utgiftsøkning skyldes økt kompensasjonsgrad for sykepenger til selvstendig næringsdrivende.
Foreldrepenger: +1,3 milliarder kroner. Dette gjelder blant annet at stønadsperioden ble forlenget med til sammen 3 uker i 2011 og 2013, og at satsen for engangsstønad har blitt satt opp i flere omganger.
Andre helseformål: +1,0 milliarder kroner. Dette gjelder effekten av nytt felles egenandelstak for frikort.
Stønad til enslig mor eller far: -0,7 milliarder kroner. Dette gjelder særlig ulike innstramminger i overgangsstønad.
Kilde: Nav, Helsedirektoratet og Finansdepartementet.
Statsbudsjettet har også vokst betydelig, og folketrygdens utgifter som andel av statsbudsjettet har derfor gått ned fra 36,0 prosent i 2013 til 34,4 prosent i 2023 (Figur 3.3). Som andel av bruttonasjonalprodukt for fastlands-Norge (fastlands-BNP) har folketrygdutgiftene derimot økt fra 15,5 prosent i 2013 til 15,8 prosent i 2023. Andelen har svingt noe over tid, hovedsakelig i takt med konjunkturene. I 2020 og 2021 økte andelen betydelig som følge av koronapandemien. Økningen fra 2013 til 2023 kan forklares av at alderspensjonsutgiftene har økt med 0,9 prosentpoeng som andel av fastlands-BNP (Figur 3.4). Folketrygdens utgifter utenom alderspensjon som andel av fastlands-BNP har dermed gått ned i denne perioden.
Kilde: Nav, Helsedirektoratet og Finansdepartementet.
Kilde: Nav.
Utgiftsutviklingen for de største trygdeytelsene følger i stor grad utviklingen i antall mottakere (Figur 3.5). Samlet var det rundt 2,0 millioner mottakere6 av de største trygdeytelsene i 2023 (gjennomsnittstall for året, der kun ytelsene som inngår i Figur 3.5 er medregnet). Det er en økning fra 1,8 millioner i 2013. Økningen skyldes i stor grad alderspensjon, der antall mottakere har økt med rundt 250 000 fra 2013 til 2023. Blant de øvrige ytelsene sett under ett har antall mottakere økt med rundt 25 000 personer fra 2013 til 2023.
3.2 Utviklingen fra 2023 til 2033
Fram mot 2033 venter vi at utgiftene til folketrygden, gitt videreføring av dagens regelverk samt Stortingets pensjonsforlik, vil øke fra 670 milliarder kroner i 2023 til 778 milliarder kroner i 2033 (tall i 2025-kroner). Det er en økning på 108 milliarder kroner, eller 16 prosent.
Vi anslår at befolkningsendringer vil bidra til 105 milliarder kroner av denne økningen. Regelendringer anslås til å gi en innsparing på 41 milliarder kroner. Andre forhold, som verken kan knyttes til befolkningsendringer eller regelendringer, anslås til å gi en vekst på 43 milliarder kroner. Av dette gjelder:
14,3 milliarder kroner alderspensjon, og skyldes særlig effekten av økt pensjonsopptjening for nye alderspensjonister. Høyere vekst i utenlandsboende pensjonister enn for pensjonister i Norge inngår også her.
Henholdsvis 9,2 og 3,9 milliarder kroner av dette gjelder legemidler og andre helseformål, og skyldes vridning mot nye og dyrere legemidler på enkelte områder og økt forbruk av legemidler og helsetjenester.
8,9 milliarder kroner gjelder helserelaterte trygdeytelser og skyldes sterk vekst for sykepenger og arbeidsavklaringspenger i 2024, og at det også i 2025 og dels i 2026 ventes noe høyere vekst enn hva befolkningsendringer tilsier (se kapittel 4).
Blant trygdeytelsene ventes alderspensjon å stå for den største økningen fram til 2033, med en økning på 56 milliarder kroner. Pensjonsreformen bidrar til å redusere utgiftsveksten til alderspensjon vesentlig (se kapittel 6), og alderspensjonsutgiftene ventes derfor å øke med 27 milliarder kroner mindre enn hva befolkningsendringer tilsier. Omleggingen av AFP i offentlig sektor fra 2025 vil trolig medføre at flere tar ut alderspensjonen tidlig (se nærmere omtale i kapittel 6) og vil trekke opp veksten i perioden 2025–2030.
For de helserelaterte trygdeytelsene (sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd) venter vi samlet en økning på 19 milliarder kroner, som tilsvarer en økning på 8 prosent. Det er 10 milliarder kroner mer enn hva befolkningsendringer tilsier. Det skyldes svært høy vekst i antall mottakere av sykepenger og arbeidsavklaringspenger i 2024, som trekker kraftig opp selv om vi legger til grunn at utviklingen vil stabilisere seg fra 2025 for sykepenger og fra 2026 for arbeidsavklaringspenger. Betydelig vekst i bruken av pleiepenger, som inngår i budsjettkapitlet sykepenger, trekker også opp utgiftene. Den sterke veksten i antallet mottakere utover befolkningsveksten skyldes økt tilbøyelighet til å motta disse ytelsene.
Utgifter til legemidler og andre helseformål ventes å øke med henholdsvis 11,4 og 6,4 milliarder kroner, som samlet for begge områdene tilsvarer en vekst på 40 prosent. Dette er henholdsvis 9,2 og 3,7 milliarder kroner mer enn hva befolkningsendringer tilsier. Dette skyldes økt forbruk per pasient, der allmennlegetjenester og spesialistlegetjenester bidrar mest, og nye og dyrere legemidler.
For grunn- og hjelpestønad, hjelpemidler mv. venter vi en økning på 6 milliarder kroner, som er en økning på 46 prosent. Den høye veksten skyldes først og fremst sterk vekst i antall eldre over 80 år, som er den gruppen som hyppigst bruker hjelpemidler. En trend med betydelig vekst i antall mottakere av grunnstønad og hjelpestønad trekker også opp.
De største effektene av regelendringer fordeler seg slik, der anslått effekt på utgiftsøkningen fra 2023 til 2033 er oppgitt for hvert område:
Pensjonsreformen, inklusive pensjonsforliket, anslås å gi en utgiftsreduksjon i 2033 (sammenliknet med effektene i 2023) på 37 milliarder kroner. I tillegg vil andre regelendringer for alderspensjon samlet gi en utgiftsreduksjon på 4 milliarder kroner. Dette gjelder hovedsakelig avvikling av etterlatterettigheter og at flere økninger i minste pensjonsnivå gir gradvis avtakende virkning over tid.
Regelendringer for uføretrygd anslås til å gi en utgiftsøkning på 1,4 milliarder kroner. De viktigste endringene er økt øvre aldersgrense som del av pensjonsforliket (+1,8 milliarder kroner), økt minsteytelse i 2024 (som utover engangsutbetalingen i 2023 utgjør +0,4 milliarder kroner) og avvikling av særskilte rettigheter for flyktninger og økt botidskrav (-1,4 milliarder kroner). Det er i tillegg en del mindre regelendringer.
Regelendringer for arbeidsavklaringspenger anslås å gi til en utgiftsendring på -0,9 milliarder kroner. Det gjelder hovedsakelig langsiktige effekter av midlertidige koronaregler (-1,0 milliarder kroner) og økt minsteytelse i 2024 (+0,3 milliarder kroner).
Vedtatte endringer i statsbudsjettet for 2025 anslås i sum å gi merutgifter på 0,5 milliarder kroner i 2033. De viktigste endringene gjelder utvidelse av skjermingstillegget til uføre alderspensjonister (+0,5), økt minstepensjon til enslige alderspensjonister (+0,2) og nominell videreføring av satser for grunn-/hjelpestønad og hjelpemidler (-0,2).
Som andel av fastlands-BNP venter vi at folketrygdens utgifter vil øke vesentlig fra 15,8 prosent i 2023 til 17,4 prosent i 2033.
Det er stor usikkerhet i utgiftsanslagene på lang sikt, som følge av usikre forutsetninger om befolkningsutviklingen og tilbøyeligheten til å bruke de ulike ordningene. Forskjellen mellom folketallet i Norge i lav- og høyalternativet i befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå (SSB) er 8 prosent i 2033, og de ulike alternativene peker også mot vesentlige forskjeller i befolkningssammensetningen.
Det er korrigert for større tekniske endringer i perioden. For eksempel er utgiftene til uførepensjon i 2014 og tidligere år justert slik at de er sammenliknbare med utgiftene til ny uføretrygd fra 2015, etter uførereformen. Utgiftene til legemidler mv. inkluderer refusjon til legemidler under frikortordningen, og er korrigert for overføring av legemidler til helseforetakene.↩︎
Se faktaboks i kapittel 2 for metoden som er brukt. I vedlegget til rapporten er det også laget en alternativ framstilling der folketrygdens utgifter er vist i faste 2025-priser, deflatert med konsumprisindeksen.↩︎
Uførereformen fra 2015 antas å ikke ha hatt vesentlig utgiftsvirkning for folketrygden i perioden, når vi har korrigert for at endringen i skattereglene for uføretrygd og de tilsvarende endringene i beregningsregler ga tilnærmet uendret uføretrygd etter skatt.↩︎
Korrigert for større tekniske endringer. Se fotnote 2. Det er benyttet nominelle tall ved beregning av andelene.↩︎
Gjelder statsbudsjettet utenom utgifter til petroleumsvirksomheten, lånetransaksjoner og Statens pensjonsfond. For 2025 er det brukt forslaget til statsbudsjett og for 2024 anslag for utgifter fra Statsbudsjettet 2025.↩︎
Personer som mottar flere ytelser, er her talt flere ganger.↩︎