2  Innledning

Rapporten viser utgiftsutviklingen i folketrygden i perioden 2013–2023 og framskrivinger til 2033. Formålet er å beskrive hvordan veksten i folketrygdens utgifter har påvirket handlingsrommet i statsbudsjettet fram til i dag, og hvordan det er anslått å bli påvirket fram mot 2033.

Rapporten gir grunnlag for å tenke mer langsiktig om politikkutformingen utover det enkelte budsjettåret. Enkelte tiltak, for eksempel endringer av satser som påvirker alle mottakere, vil ha en stabil utgiftseffekt allerede i løpet av ett til to år. Andre tiltak som bare gjelder for nye mottakere, vil gradvis kunne øke i effekt over lang tid. Slike tiltak er det særlig viktig å forstå konsekvensene av. Økte utgifter til alderspensjon har vært og vil være den viktigste driveren bak utgiftsveksten på lang sikt.

Selv om utgiftene blir sterkt påvirket av befolkningsendringer, viser rapporten at politiske tiltak også har en betydelig effekt. De kostnadsdrivende elementene av pensjonsreformen bidro eksempelvis til betydelige merutgifter fram til 2020, mens de kostnadsbesparende elementene av reformen anslås å bidra til at veksten i utgifter til alderspensjon fram mot 2033 vil bli betydelig lavere enn den ellers ville ha vært.

Rapporten er skrevet av Arbeids- og velferdsdirektoratet og Helsedirektoratet i samarbeid med Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Finansdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

2.1 De viktigste endringene fra 2023-rapporten

Vi oppgir her de viktigste endringene i framskrivingene fra tilsvarende rapport i 2023, Nav (2023), som omhandlet folketrygdens utgifter i perioden 2012–2032:

  • Folketrygdens utgifter i 2032 anslås nå til 770 milliarder 2025-kroner, mot 717 milliarder 2024-kroner i fjorårets rapport. Målt i samme kroneverdi er de nye anslagene rundt 21 milliarder kroner høyere enn i den forrige rapporten. De største endringene gjelder sykepenger (+8,5), arbeidsavklaringspenger (+5,0), grunn- og hjelpestønad, hjelpemidler mv. (+3,1) og foreldrepenger (+2,3).

    • For sykepenger skyldes økningen sterk vekst i det trygdefinansierte fraværet mot slutten av 2023 og i 2024. Vi legger til grunn at fraværet vil stabilisere seg framover, men på et høyere nivå enn i fjorårets rapport, og på et høyere nivå enn både før og under koronapandemien. Klart høyere vekst enn forventet for pleiepenger i 2023 og 2024 trekker også opp.

    • For arbeidsavklaringspenger skyldes det først og fremst et klart høyere anslag for antall mottakere. Det skyldes klart sterkere vekst enn antatt i 2024, og at vi venter at veksten også vil fortsette i 2025. Vi tror dette blant annet skyldes at både pandemien og pressede ressurser hos Nav til oppfølging og saksbehandling har ført til forsinkelser i avklaringer, og at de nye reglene fra 1. juli 2022 gjør at brukere som når maksgrensene for ytelsen, har mulighet til å fortsette med arbeidsavklaringspenger. Økt anslag for antall som vil gå fra sykepenger til arbeidsavklaringspenger spiller også inn.

    • For grunn- og hjelpestønad, hjelpemidler mv. skyldes det klart sterkere utgiftsvekst enn ventet i 2023 og 2024. Det skyldes høy prisvekst for hjelpemidler pga. svekket kronekurs, og at veksten i antall eldre, og at flere eldre blir boende hjemme, har gitt større vekst enn ventet. Sterk vekst i antall mottakere av grunn- og hjelpestønad, særlig blant unge, spiller også inn. Det har blant annet sammenheng med at flere har fått diagnosen ADHD.

    • For foreldrepenger skyldes endringen sterk vekst i antall fødsler hittil i 2024, og at nye befolkningsframskrivinger også tilsier noe høyere vekst framover enn antatt i fjorårets rapport.

    • Pensjonsforliket anslås til å gi en utgiftsvirkning for folketrygden på 1,8 milliarder kroner i 2033. Dette gjelder en rekke ulike ordninger, der de største virkningene er for alderspensjon (-0,9 milliarder kroner, uføretrygd +1,7 milliarder kroner og innføring av nytt slitertillegg +0,7 milliarder kroner).

  • Folketrygdens utgifter som andel av statsbudsjettet anslås nå til 34,4 prosent i 2023, mens fjorårets rapport anslo 34,5 prosent. Utgiftene i 2023 endte 4 milliarder kroner høyere enn antatt, men at andelen av statsbudsjettet likevel ble lavere skyldes at merforbruket ble litt større på andre områder.

  • Folketrygdens utgifter som andel av fastlands-BNP i 2032 anslås nå til 17,3 prosent, ned 0,1 prosentpoeng fra fjorårets rapport. Høyere anslag for folketrygdens utgifter (målt i samme realverdi) trekker opp med ca. 0,5 prosentpoeng, mens høyere anslag for fastlands-BNP trekker ned med ca. 0,7 prosentpoeng.

Forutsetninger og metoder for framskrivingene

Omregning til 2025-kroner

Alle utgiftstallene er oppgitt i 2025-kroner1, og følgende deflatorer er brukt ved omregningen:

  • Sykepenger, dagpenger og foreldrepenger2: Lønnsutviklingen
  • Alderspensjon3, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, etterlattepensjoner og enslige forsørgere: Utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G), som hovedregel tilsvarer også dette lønnsutviklingen.
  • Legemidler, grunn- og hjelpestønad, hjelpemidler, stønad ved gravferd: Utviklingen i konsumprisindeksen (KPI).

Andre helseformål: Utviklingen i KPI og lønnsutviklingen (vektet henholdsvis 0,3 og 0,7). I praksis medfører omregningen til faste 2025-kroner at utgiftsutviklingen illustrerer vekst i antall mottakere eller i volum og underliggende endringer i utbetalinger per mottaker som ikke skyldes prisregulering av ytelsene4. Bruk av ulike deflatorer for ulike ytelser gjør det krevende å sammenlikne utviklingen for ulike ytelser over tid, og medfører at man ikke direkte kan se hvor mye budsjettmessig handlingsrom den enkelte utgiftsart tar opp. Derfor er det i vedlegget også laget en alternativ framstilling der folketrygdens utgifter er vist i faste 2025-priser, deflatert med konsumprisindeksen.

Framskrivinger til 2033

Utgiftsframskrivingene bygger på anslag fra Beregningsgruppa for folketrygden laget til Statsbudsjettet 2025, oppdatert med vedtatte endringer etter at budsjettet ble lagt fram. Disse framskrivingene går til 2028, men er i denne rapporten forlenget til 2033.

Framskrivingene bygger på et vidt spekter av modeller og metoder, blant annet tidsserieanalyser, demografiske framskrivinger og mikrosimuleringsmodeller. På kort sikt er det ofte lagt til grunn videreføring av trender de siste månedene eller de siste få årene. Prognosene for de helserelaterte ytelsene bygger på kort sikt på framskrivinger av tidsserier for antall personer som starter å motta, slutter å motta og beveger seg mellom de ulike ytelsene. På lengre sikt bygger framskrivingene for de fleste områdene på hovedalternativet i befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå. Det er da oftest lagt til grunn at andelen av befolkningen som mottar de ulike ytelsene vil holde seg konstant framover i hver ettårig aldersgruppe. I tillegg er det tatt hensyn til regelendringer (inklusive vedtatte endringer i Statsbudsjettet 2025 og andre kjente forhold som vil påvirke utgiftene. Effekter av pensjonsforliket i 2024 er også inkludert i framskrivingene, selv om ikke alle detaljer rundt de nye reglene er avklart. Det får betydning for alderspensjon fra 2026, og for sykepenger, arbeidsavklaringspenger, uføretrygd og dagpenger fra 2031.

Dekomponering av utgiftsutviklingen i ulike forklaringsfaktorer

For folketrygden totalt og innen hvert hovedområde er både utgiftsutviklingen 2013–2023 og forventet utvikling fram til 2033 dekomponert i tre ulike forklaringsfaktorer som til sammen forklarer utgiftsendringene:

  • Befolkningsendringer: Angir hvor mye av utgiftsendringene som kan forklares av endringer i befolkningen – både befolkningsstørrelse og endret sammensetning5. Dette er basert på beregninger av hva utgiftsendringen ville ha blitt fra 2013 til 2033 gitt at andelen av befolkningen i hver ettårig aldersgruppe som mottar hver enkelt ytelse hadde vært den samme som i 2033, og gitt at også gjennomsnittlig utbetaling per mottaker i faste 2025-priser hadde vært som i 2033. Tilsvarende er det beregnet hva utgiftsendringen vil bli til 2033, også gitt at samme andel av hver aldersgruppe mottar ytelsen som i 2033 og gitt samme utbetaling per mottaker som i 2033. For enkelte av ytelsene er det brukt noe forenklet metodikk for å anslå konsekvensene av befolkningsendringer.

    Mange ytelser, særlig de som er knyttet til aldersgrenser, vil følge befolknings utviklingen nokså tett. Andre ytelser knyttet til helsetilstand vil mer indirekte være knyttet til alderssammensetningen. Lengre levealder vil trolig innebære bedre helse, som kan innebære en redusert vekst i utgiftene til blant annet arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Slike forhold er vanskelig å anslå effekten av. Dette inngår derfor ikke i beregnet effekt av befolkningsendringer, men vil i stedet medregnes under «andre endringer» omtalt under.

  • Regelendringer: Angir hvor mye av utgiftsendringene som kan forklares av regelendringer6. Effektene framover i tid gjelder effekter av allerede vedtatte regelendringer og pensjonsforliket i Stortinget.

  • Andre endringer: Angir hvor mye av utgiftsendringene som verken kan forklares av befolkningsendringer eller regelendringer. Denne faktoren vil fange opp endringer i tilbøyeligheten til å motta ytelser eller i utbetalingene per mottaker i faste 2025-priser. Dette kan skyldes ulike forhold. Endring i tilbøyeligheten til å motta de ulike ytelsene kan for eksempel skyldes adferdsendringer, konjunktursvingninger, omstillinger på arbeidsmarkedet eller at det har skjedd andre endringer i befolkningen enn alderssammensetningen (for eksempel endret utdanningsnivå, endret helse eller endringer i andelen innvandrere). Endringer i utbetalingene per mottaker kan eksempelvis skyldes endringer i hvor hyppig ulike inntektsgrupper i befolkningen mottar de ulike ytelsene eller endringer i sysselsettingen (som for eksempel påvirker pensjonsopptjeningen for alderspensjon).

Usikkerhet i framskrivingene

Framskrivingene er usikre. Befolkningsendringer er den viktigste faktoren i de langsiktige framskrivingene. Utviklingen i perioden 2013–2023 viser likevel at utgiftsutviklingen på enkeltområder kan avvike vesentlig fra hva befolkningsendringene tilsier, for eksempel på grunn av faktorer som konjunktursvingninger, endret helse, teknologisk utvikling (som har betydning for hjelpemidler og legemidler) og andre forhold. Befolkningsutviklingen er også usikker, særlig når det gjelder fødselstall og innvandring, mens den er mer forutsigbar når det gjelder utviklingen i antall eldre. Konsekvensene av befolkningsusikkerhet varierer derfor mellom de ulike ytelsene.

I tillegg er det betydelig usikkerhet omkring framtidige effekter av større regelendringer. Det gjelder blant annet de mange endringene i reglene for arbeidsavklaringspenger i perioden 2018–2022, som ventes å gi effekter fram mot 2026. Effektene av pensjonsreformen og pensjonsforliket er også usikre, særlig når det gjelder hvordan uttaksalderen for alderspensjon vil utvikle seg. I hvilken grad avgangsalderen fra arbeidslivet vil fortsette å øke, har også en viss betydning.

  1. Ved beregning av folketrygdens utgifter som andel av statsbudsjettet og BNP (Figur 3.3) er det likevel benyttet nominelle tall.↩︎

  2. Unntatt engangsstønad som er omregnet med utviklingen i konsumprisindeksen.↩︎

  3. For alderspensjon avviker dette noe fra metoden i Statsbudsjettet 2025, der alderspensjonsutgiftene ved beregning av realvekst omregnes med veksten i G med et fratrekk på 0,75 prosent. Dette er reguleringsreglene som gjaldt til og med 2021.↩︎

  4. For alderspensjon vil likevel reguleringen av pensjoner under utbetaling bidra til å trekke ned utgiftsveksten i 2025-kroner.↩︎

  5. For sykepenger er det her i stedet for befolkningsendringer sett på konsekvenser av faktiske og forventede sysselsettingsendringer, ettersom det som hovedregel er en forutsetning å være sysselsatt for å ha rett til sykepenger.↩︎

  6. Det er kun regelendringer innført i 2011 og senere som er hensyntatt. For alderspensjon vil regelendringer innført før dette kunne ha effekter også etter 2011, for eksempel innføring av omsorgsopptjening i 1992 og innføring av selve folketrygden i 1967. Det er ikke beregnet effekter av slike eldre endringer, og effektene av disse vil da heller inngå under andre endringer.↩︎