4 Helserelaterte ytelser
De helserelaterte ytelsene omfatter kapittel 2650 Sykepenger, kapittel 2651 Arbeidsavklaringspenger og kapittel 2655 Uførhet.
*Utgiftsvekst som verken kan forklares av befolkningsendringer eller regelendringer. Kilde: Nav.
4.1 Utviklingen fra 2013 til 2023
Utgiftene til de største helserelaterte ytelsene har samlet sett økt med 24 milliarder kroner i faste 2025-kroner, fra 219 milliarder kroner i 2013 til 243 milliarder kroner i 2023. Utgiftene til sykepenger1 økte med 12,9 milliarder kroner, mens uføretrygd2 økte med 20,9 milliarder kroner. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger3 ble redusert med 10,2 milliarder kroner.
Befolkningsendringer har i denne perioden bidratt til en utgiftsvekst på 20,9 milliarder kroner for de tre kapitlene samlet4. Av disse merutgiftene gjelder 7,1 milliarder kroner sykepenger, 3,2 milliarder kroner gjelder arbeidsavklaringspenger og 10,6 milliarder kroner gjelder uføretrygd.
Regelendringer har bidratt til en utgiftsøkning på i alt 1,3 milliarder kroner. På sykepengekapitlet har regelendringer gitt 1,1 milliarder kroner i merutgifter. Det er pleiepengereformen og økt kompensasjonsgrad til selvstendig næringsdrivende som har bidratt til denne utgiftsveksten.
For uføretrygd og arbeidsavklaringspenger (AAP) anslås regelendringer å ha gitt henholdsvis 3,5 milliarder kroner i merutgifter og 3,3 milliarder kroner i mindreutgifter. De viktigste endringene dette gjelder, er for arbeidsavklaringspenger knyttet til midlertidige koronaregler (+1,0 milliarder kroner), 2018-endringene i regler for maksimal varighet og innstramming av muligheten for unntak (-4,1 milliarder kroner),5 reduksjon i minsteytelsen for de under 25 år og fjerning av ung ufør-tillegget (-1,0 milliarder kroner) og endringene fra 1. juli 2022 knyttet til fjerning av karensåret, nye unntaksregler og overgangsordning (+0,8 milliarder kroner).6 Regelverksendringene for AAP har også påvirket utgiftene til uføretrygd. I perioden 2018–2019 har strengere vilkår for å få innvilget og forlenget unntak fra ordinær varighetsbestemmelse for AAP bidratt til merutgifter til uføretrygd, sammen med den nevnte endringen i maksimal varighet. Forlenget maksimal varighet for mottakere av AAP i forbindelse med koronapandemien, bidrar med utgiftsreduksjon for uføretrygd. Også regelverksendringene for AAP i 2022 kan ha påvirket utgiftene til uføretrygd. Effekten er imidlertid usikker og derfor ikke eksplisitt medregnet som en tiltakseffekt for uføretrygd. Andre regelverksendringer som har påvirket utgiftene er heving av grunnpensjonen for gifte/samboende for de uføretrygdede som i 2015 ble overført fra den tidligere uførepensjonsordningen, samt økt botidskrav og avvikling av særskilte rettigheter for flyktninger fra 2021.
Utgiftsveksten fra 2013 til 2023 har vært 1,5 milliarder kroner høyere enn befolkningsendringer og regelendringer skulle tilsi. For sykepenger skyldes dette økt sykefravær og økning i gjennomsnittlig ytelse per mottaker målt i faste kroner. Dette har isolert sett bidratt til å øke sykepengeutgiftene med 4,7 milliarder kroner. Utgiftene til AAP, utenom anslått effekt av befolkningsendringer og regelendringer, ble derimot redusert med 10,0 milliarder kroner fra 2013 til 2023. Dette skyldes lavere tilbøyelighet til å motta AAP, samt noe lavere gjennomsnittlig ytelse per mottaker. En økning i andelen uføre i befolkningen kombinert med en reduksjon i gjennomsnittlig ytelse har gitt en økning i utgiftene til uføretrygd, utover effekten av befolkningsendringer og regelendringer, på 6,8 milliarder kroner.
Hva forklarer utviklingen utover befolkningsendringer?
Det trygdefinansierte sykefraværet økte under pandemien og har fortsatt å øke etter dette. Blant arbeidstakere og selvstendige med sykepenger har økt tilbøyelighet til å motta sykepenger bidratt til 7,5 prosent utgiftsvekst fra 2013 til 2023, og det utgjør 3,9 milliarder kroner. Gjennomsnittlig utbetaling per sykepengedag for de to gruppene har også økt litt mer enn hva lønnsveksten skulle tilsi. Dette kan skyldes at en større andel sykmeldte har et høyere lønnsnivå enn tidligere, men også at relativt færre har lave stillingsbrøker. I tillegg har utgiftene til pleiepenger økt kraftig etter at pleiepengeordningen ble utvidet, særlig i årene etter pandemien. Fra 2013 til 2023 har utgiftene til pleie-, omsorgs- og opplæringspenger økt med 2 milliarder 2025-kroner (254 prosent). Kun 0,3 milliarder kroner av denne veksten kan forklares av befolkningsendringer.
Årsakene til veksten i sykepengeutgiftene er mange og sammensatte. Årsstatistikk for det legemeldte sykefraværet viser en økning fra 4,8 prosent i 2019 til 5,6 prosent i 2023, som innebærer en prosentvis vekst på 17 prosent.7 Nossen og Delalic (2024) har sett nærmere på utviklingen, og forklarer det høye fraværet og den ytterligere økningen etter pandemien først og fremst med mange lange sykefravær, selv om de korte sykefraværene har økt mye i antall. Brytes tallene ned på kjønn, alder, yrke og næring, ser vi dessuten at sykefraværet har økt i alle grupper. Økningen er størst for aldersgruppene under 40 år, blant håndverkere og blant ansatte innen bygg og anlegg. Det trekkes også fram at 43 prosent av økningen i sykefraværet fra fjerde kvartal 2019 til fjerde kvartal 2023 kan tilskrives psykiske lidelser; først og fremst diagnoser som klassifiseres som psykiske symptomer/plager og i mindre grad sykdomsdiagnoser som depresjon og angst. Også luftveislidelser og enkeltdiagnosen «slapphet/tretthet», som kan knyttes til henholdsvis covid-19 og senfølger av covid-19 («long covid»), står for mye av økningen. Mens kategorien luftveislidelser stod for 33 prosent av økningen, stod «slapphet/tretthet» alene for 15 prosent av økningen. I tillegg øker også enkelte mindre vanlige diagnoser, som ADHD og PTSD, så kraftig at de bidrar til den totale økningen i sykefraværet. Fra fjerde kvartal 2019 til fjerde kvartal 2023 økte sykefravær med ADHD som diagnose med 161 prosent, mens sykefravær grunnet PTSD økte med 75 prosent. Til sammen stod disse to diagnosene for 10 prosent av økningen i sykefravær forårsaket av psykiske diagnoser (Nossen og Delalic 2024). Det påpekes imidlertid at det er de lange sykefraværene knyttet til psykiske symptomer og plager, og spesielt blant personer under 40 år, som driver økningen. Men det presiseres også at pandemien og samfunnsendringene etter pandemien har rammet bredt, og at det ikke kan pekes på én årsak til økningen i sykefraværet. Sannsynligvis påvirkes både sykefraværet og bruken av pleiepengeordningen av et samspill mellom flere faktorer, deriblant sykdomsbildet i befolkningen, forhold på arbeidsplassen og skolen, økonomiske forhold, holdninger til sykefravær, utviklingen på arbeidsmarkedet, regelverksendringer, behandlingskapasitet i helsevesenet m.m.
Regelendringer og endringer i tilbøyeligheten til å motta AAP har fra 2013 til 2023 gitt en kraftig reduksjon i antall mottakere utover hva befolkningsendringer skulle tilsi. Gjennomsnittlig utbetaling per mottaker har også gått ned, målt i faste 2025-kroner.
AAP ble innført mars 2010 som erstatning for tidsbegrenset uførestønad, rehabiliteringspenger og attføringspenger. Etter en økning i antall mottakere i 2010 og 2011, var antallet synkende fram til 2020. Nedgangen var spesielt stor i 2014 og 2018. I 2014 må nedgangen ses i sammenheng med at en del av dem som ble overført til AAP fra de tre tidligere ordningene, nådde den generelle maksimale varigheten på arbeidsavklaringspenger ved utgangen av februar 2014. Mange av disse gikk over til uføretrygd. Den store nedgangen i 2018 skyldes i hovedsak at flere gikk ut av ordningen, i hovedsak som følge av innstrammingen av vilkårene for unntak fra den generelle, maksimale varigheten og innføringen av et karensår før rett til en ny periode med AAP. Det ble også satt inn ekstra ressurser i Nav til førstegangsbehandling av uføresaker, som førte til at særlig mange gikk over på uføretrygd i 2018. I tillegg var antallet som kom inn på AAP i 2018, lavt.
I årene 2020–2023 økte antall mottakere av AAP. Avgangen fra AAP ble betydelig redusert under koronapandemien, som følge av at avklaringsarbeidet ble vanskeligere, midlertidige endringer i maksimal varighet og et svakere arbeidsmarked. Etter at pandemien var over og arbeidsmarkedet var bedre, har avgangen fortsatt å være relativt lav, noe vi blant annet setter i sammenheng med ettervirkninger av pandemien (forsinkelser i avklaringsløpene), samt samspillseffekter mellom disse og regelverksendringene fra 1. juli 2022 (nye regler for unntak, fjerning av karensår, samt overgangsordning med forlengelse av maksimal varighet til utgangen av oktober 2022). Pressede ressurser når det gjelder oppfølging og saksbehandling kan også være med å forklare utviklingen. I de siste årene har rundt halvparten av de med avgang gått til uføretrygd, inkludert de som kombinerer uføretrygd og arbeid, mens rundt 20 prosent har gått til kun arbeid. Resten av de som har gått i avgang, kan for eksempel motta arbeidsavklaringspenger igjen, motta tiltakspenger, alderspensjon eller sosialhjelp, være ordinær arbeidssøker, privat forsørget eller under utdanning. Andelene har variert noe over tid. Antall nye mottakere av arbeidsavklaringspenger som kommer fra sykepenger har økt gradvis de siste årene, fra 19 000 i 2019 til 25 600 i 2023. Økt sykefravær forklarer omtrent halvparten av denne økningen, mens resten av økningen skyldes at andelen av de som bruker opp sykepengeretten som går til arbeidsavklaringspenger har økt.
Utgiftene til uføretrygd økte klart mer enn hva befolkningsutviklingen skulle tilsi i perioden 2013–2023. Dette skyldes i hovedsak de omtalte endringene i regelverket for varighet i AAP-ordningen i 2018. Utgiftsutviklingen var derfor svakere enn befolkningsveksten skulle tilsi i flere av de første årene etter 2010, før den senere tok seg kraftig opp. Erfaringene fra de siste årene er at mange har kommet tidligere over på uføretrygd ved mottak av AAP enn de ville gjort ved mottak av de tidligere ytelsene (rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad). På den annen side har det vært en betydelig nedgang i andelen uføre i eldre aldersgrupper de senere årene, noe som har dempet utgiftsveksten. Uførereformen fra 2015 er anslått å være tilnærmet budsjettnøytral, når det korrigeres for at økningen i gjennomsnittlig uføretrygd motsvares av om lag tilsvarende høyere skatteinngang som følge av endringer i skattereglene. Avgangen fra uføretrygd er i hovedsak på grunn av overgang til alderspensjon ved 67 år. I perioden 2019–2023 har andelen av de som har avgang som går til alderspensjon vært rundt 68 prosent.8 Det er også en andel av de som slutter å motta uføretrygd, der det skyldes dødsfall. I perioden 2020—2023 var denne andelen 16 prosent. Den resterende andelen gjelder hovedsakelig personer som går midlertidig eller permanent ut av uføretrygd på grunn av for høy arbeidsinntekt.
Andelen som mottar helserelaterte ytelser i aldersgruppen under 30 år, økte noe i årene før koronapandemien, med en andel på 6,7 prosent i 2013 og 7,1 prosent i 2019, og har deretter økt vesentlig, til 8,1 prosent i 2023. Økningen gjelder særlig uføretrygd, der andelen har økt fra 1,2 prosent i 2012 til 2,6 prosent i 2023. For arbeidsavklaringspenger har andelen økt fra 3,4 prosent i 2013 til 3,5 prosent i 2023, mens den for sykepenger har gått svakt ned fra 2,1 prosent til 2,0 prosent. Økningen for uføretrygd skyldes trolig dels en vridningseffekt der unge tidligere enn før går over fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd. I tillegg skyldes det i stor grad at flere enn før blir uføretrygdet når de er 18–19 år. En mulig forklaring til denne veksten kan være at flere blir født med funksjonshemminger og dels at flere tidlig fødte barn overlever med nevrologiske og psykiske senskader (Nossen 2023).
4.2 Utviklingen fra 2023 til 2033
Utgiftene til de helserelaterte ytelsene ventes å øke med 19,3 milliarder kroner fra 2023 til 2033, til 262 milliarder kroner (2025-kroner). Utgiftene til sykepenger (inkl. pleie-, omsorgs- og opplæringspenger) ventes å øke med 5,2 milliarder kroner i løpet av perioden, mens utgiftene til arbeidsavklaringspenger og uføretrygd antas å øke med henholdsvis 7,1 og 7,0 milliarder kroner.
Befolkningsendringer ventes isolert sett å trekke opp utgiftene med 9,8 milliarder kroner. Det innebærer at utgiftene til helserelaterte ytelser anslås å øke 9,5 milliarder kroner mer enn hva befolkningsendringer tilsier. Dette beløpet gjelder arbeidsavklaringspenger (+5,3), sykepenger (+3,0) og uføretrygd (+1,3).
Regelendringer ventes å bidra til en samlet utgiftsvekst på 0,7 milliarder kroner. Av dette gjelder 0,2 milliarder kroner sykepenger og skyldes at pensjonsforliket gir økt øvre aldersgrense for sykepenger og pleiepenger. Regelendringer for AAP bidrar til en utgiftsvirkning på -0,9 milliarder kroner. De viktigste endringene her er knyttet til langsiktige effekter av midlertidige koronaregler (-1,0 milliarder kroner) og økt minsteytelse fra 1. juli 2024 (+0,3 milliarder kroner).
For uføretrygd er det en utgiftsvirkning av regelendringer på 1,4 milliarder kroner fram mot 2033. Det største bidraget til veksten oppstår i slutten av perioden (2032 og 2033), og er knyttet til pensjonsforliket. Dette skyldes økt aldersgrense for overgang fra uføretrygd til alderspensjon. Andre regelendringer som påvirker uføretrygd, er mindre i omfang og inntreffer tidligere. Dette gjelder blant annet økte minstesatser, økt botidskrav, avviklingen av særskilte rettigheter for flyktninger og avviklingen av etterlatterettigheter for uføre.
Andre forhold, det vil si endringer i tilbøyeligheten til å motta disse ytelsene og endringer i gjennomsnittlig ytelse per mottaker, antas dermed å gi en utgiftsvekst på 9 milliarder kroner fra 2023 til 2033. For sykepenger ventes det en utgiftsvekst utover effekten av befolkningsendringer og regelendringer på 2,8 milliarder kroner som følge av en antatt sterk vekst i sykefraværet i 2024 gir en vekst i antallet mottakere. I tillegg ser vi en sterk vekst i antallet mottakere av pleiepenger. Selv om det ventes en stabil utvikling i sykefraværet fra 2025, gir det totalt sett en svak vekst i sykefraværet fra 2023 til 2033. For pleie-, omsorgs- og opplæringspenger antar vi en svak økning i bruken av ordningen fram til 2028, og deretter en stabil utvikling.
For arbeidsavklaringspenger venter vi en utgiftsvekst fra 2023 til 2033 utover effekten av befolkningsendringer og regelendringer på 6,2 milliarder kroner. Antall mottakere av arbeidsavklaringspenger økte gjennom 2023 og første halvår 2024. Vi venter nå økning både i andre halvår 2024 og i 2025, men en mindre økning gjennom 2025 enn i de siste årene. Vi legger til grunn at økningen blant annet har sammenheng med ettervirkninger av pandemien (forsinkelser i avklaringsløpene) og samspillseffekter mellom disse og regelverksendringene fra 1. juli 2022 (nye regler for unntak, fjerning av karensår, samt overgangsordning med forlengelse av maksimal varighet til utgangen av oktober 2022). Pressede ressurser når det gjelder oppfølging og saksbehandling kan også spille inn. I tillegg har tilgangen vært høy i første halvår 2024, og vi legger til grunn høy tilgang i resten av 2024 og i 2025 også. Fra og med 2026 legges det til grunn at bruken av ordningen holder seg konstant framover i ettårige aldersgrupper, korrigert for effekter av regelendringer. Framskrivingene er svært usikre, og dersom opphopningen av mottakere på AAP under og etter koronapandemien senere blir helt eller delvis reversert, kan det medføre lavere utgifter til AAP i 2033 enn forutsatt (men til gjengjeld kan da utgiftene til uføretrygd bli noe høyere).
For uføretrygd anslår vi at utgiftene i perioden 2023 til 2033 vil reduseres med 0,1 milliarder kroner utover effekten av befolkningsendringer og regelendringer. Reduksjonen skyldes en liten reduksjon i gjennomsnittlig ytelse tidlig i perioden.
Kapittel 2650 omfatter sykepenger til arbeidstakere (post 70), sykepenger til selvstendig næringsdrivende (post 71), pleie-, opplærings- og omsorgspenger (post 72), feriepenger (post 75) og tilskudd til tilretteleggingstiltak (post 76). Postene 70 og 71 utgjør vanligvis over 90 prosent av utgiftene på kapitlet.↩︎
Kapittel 2655 omfatter uføretrygd, menerstatning ved yrkesskade samt yrkesskadetrygd etter gammel lovgivning. Uføretrygd står for 99,9 prosent av de samlede utbetalingene i 2022.↩︎
Kapittel 2651 omfatter tre poster, post 70 arbeidsavklaringspenger, post 71 tilleggsstønader og post 72 legeerklæringer. Post 70 arbeidsavklaringspenger utgjorde 98,6 prosent av utgiftene i 2023.↩︎
Å være sysselsatt, eller å nylig ha vært det, er en forutsetning for å få sykepenger. Sysselsettingsutviklingen påvirkes på lang sikt av befolkningsendringer og andre langsiktige trender og på kort sikt av konjunktursvingninger. For å avdekke hvordan befolkningsendringer påvirker sykepengeutviklingen brukes derfor faktiske og forventede tall for sysselsettingsutviklingen.↩︎
Anslaget for budsjetteffekter av 2018-endringene er basert på et usikkert regneeksempel.↩︎
Dette er også kun basert på et usikkert regneeksempel.↩︎
Dette er basert på statistikk over personer med avgang fra uføretrygd og registrert status 6 måneder etter avgang.↩︎