6 Alderspensjon
*Utgiftsvekst som verken kan forklares av befolkningsendringer eller regelendringer.
Kilde: Nav.
Utgiftene til alderspensjon økte fra 286 milliarder kroner i 2015 til 351 milliarder kroner i 2025 (tall i 2026-kroner). Av nettoøkningen på 65 milliarder kroner, har befolkningsendringer medført 78 milliarder i økte utgifter. Pensjonsreformen har bidratt til om lag 39 milliarder kroner i utgiftsreduksjon i perioden1, og andre politiske tiltak (økt grunnpensjon og økt minstenivå) har bidratt med om lag 5 milliarder kroner i økte utgifter. Det innebærer at andre forhold trekker opp med 20 milliarder kroner, som hovedsakelig skyldes høyere pensjonsopptjening blant pensjonistene, særlig blant kvinner.
Fra 2025 til 2035 venter vi en utgiftsvekst fra 351 milliarder kroner til 407 milliarder kroner. Befolkningsendringene alene tilsier en utgiftsvekst i perioden på 82 milliarder kroner. Pensjonsreformen inklusive det nye pensjonsforliket fra 2024 (men gjelder primært levealdersjusteringen og årlig regulering lavere enn lønnsveksten) vil imidlertid isolert sett bidra til 47 milliarder kroner i utgiftsnedgang i perioden. Andre regelendringer bidrar i sum med om lag 4 milliarder kroner i utgiftsnedgang. Det gjelder avtakende effekt av tidligere politiske tiltak, nominell videreføring av etterlatterettigheter som en del av etterlattereformen, effekt av bortfall av flyktningerettigheter og utvidet botidskrav, mens innføring av et slitertillegg trekker i motsatt retning. Andre forhold, som vekst i pensjonsopptjeningen og vekst i utenlandsboende pensjonister, trekker opp utgiftene med 24 milliarder kroner fram mot 2035.
6.1 Nærmere om utviklingen i alderspensjonsutgiftene
De første årene etter pensjonsreformen var veksten i utgiftene til alderspensjon høy. Den høye veksten skyldes først og fremst en kraftig vekst i antall alderspensjonister som følge av at det ble mulig å starte uttaket av alderspensjon fra 62 år uavhengig av om en fortsatte i arbeid. Høyere opptjening for nye alderspensjonister sammenliknet med de som dør, som i særlig grad gjelder kvinner, har også bidratt til en underliggende vekst i gjennomsnittlige pensjoner og dermed utgiftene i det siste tiåret. Ulike tiltak, som økt grunnpensjon og økt minste pensjonsnivå i flere omganger, har også bidratt til utgiftsveksten.
Utvikling i gjennomsnittlig pensjon
I årene framover vil den underliggende veksten i gjennomsnittlig pensjon som følge av økt opptjening fortsette. Denne effekten vil imidlertid mer enn motsvares av en stadig sterkere effekt av levealdersjusteringen og effekten av at løpende alderspensjoner de fleste år forventes å bli regulert svakere enn lønnsveksten. Pensjonsforliket innebærer imidlertid at gjennomsnittlig pensjon vil øke noe mer enn hva som hadde vært tilfelle med reglene som gjelder i dag. Når vi måler i 2026-kroner (i faste lønninger), får vi totalt sett en liten nedgang i pensjonene framover. Dersom flere enn antatt velger å jobbe lenger og/eller utsette pensjonsuttaket framover2, kan nedgangen i de gjennomsnittlige pensjonene også bli mindre enn antatt eller snu til en økning. Pensjonene forventes uansett å øke noe sammenliknet med prisutviklingen.
Utviklingen vil også avhenge av forholdet mellom pris- og lønnsvekst framover, som følge av at alderspensjon under utbetaling fra 2022 blir regulert med et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst. Basert på prognoser fra Finansdepartementet vil det i 2026 bli en regulering som ligger noe under forventet lønnsvekst. Etter 2026 har vi lagt til grunn en årlig reallønnsvekst på 1,0 prosent. Dette tilsvarer hva som ble lagt til grunn i Perspektivmeldingen fra 2024. Med denne forutsetningen vil pensjonistene komme bedre ut med de nye reguleringsreglene enn med reglene som gjaldt til og med 2021.3
Utviklingen i antall alderspensjonister
Antall alderspensjonister økte sterkt de første årene etter pensjonsreformen. I 2010 var den årlige veksten i antall alderspensjonister på godt under 2 prosent. I 2011 var veksten på over 5 prosent, og økte til 7 prosent i 2012. Den høye veksten skyldes dels at det fra 2011 ble mulig å ta ut alderspensjon fra 62 år, og dels at de store årskullene født etter andre verdenskrig nådde pensjonsalder rundt innfasingen av reformen.
6.2 Utgiftsvirkning av pensjonsreformen
Kilde: Nav.
I Figur 6.2 anslås årlige mer- og mindreutgifter til alderspensjon sammenliknet med om pensjonsreformen ikke hadde blitt gjennomført. Effektene av pensjonsforliket for alderspensjon er inkludert i beregningen, men det nye slitertillegget inngår likevel ikke her. Det er store samspillseffekter mellom de ulike komponentene av pensjonsreformen som gjør det krevende å anslå effekten av hver komponent separat. Anslagene er beregnet i en mikrosimuleringsmodell, der de ulike komponentene er tatt sekvensielt ut av reformframskrivingen i samme rekkefølge som angitt i figuren. Rekkefølgen for beregning av de ulike komponentene vil ha betydning for de beregnede effektene.
I figuren er det brukt følgende begreper:
Fleksibel pensjon er de samlede endringer i utgifter knyttet til at den enkelte selv kan velge når pensjonen skal tas ut mellom nedre og øvre pensjonsalder, i dag 62 og 75 år. Dette inkluderer følgende effekter:
Merutgiftene til personer som tar ut pensjonen før den gamle aldersgrensen på 67 år, og de senere innsparingene etter 67 år ved at denne gruppen får livsvarig lavere alderspensjon.
Innsparinger som følge av at enkelte utsetter pensjonsuttaket til etter den gamle aldersgrensen på 67 år og senere merutgifter som følge av at denne gruppen får livsvarig høyere alderspensjon.
Levealdersjustering innebærer at alderspensjonen blir justert ut fra forventet levealder for hvert årskull. Effekten angir innsparingen som følge av levealdersjusteringen forutsatt uttak av alderspensjon ved 67 år. Skjermingstillegget er inkludert her. Dette er et tillegg som delvis skjermer uføres alderspensjon etter gammel opptjeningsmodell mot levealdersjusteringen.
Endret regulering er innsparing som følge av at pensjoner under utbetaling reguleres lavere enn lønnsveksten. Effekten av den ekstraordinære reguleringen i 2021 inngår i denne komponenten og bidrar til å redusere innsparingen noe (se også figur 13).
Nye opptjeningsregler angir effekten av opptjeningsreglene som innføres gradvis for årskullene 1954–1962 og fullt ut fra og med 1963-årskullet.5
Utgiftene til pensjonister under 67 år økte kraftig de første årene etter pensjonsreformen i 2011. Anledningen til å gå av før 67 år fikk da en umiddelbar effekt for fem årskull, mens innsparingselementene i reformen får gradvis økende effekt. Utgiftsveksten knyttet til alderspensjonister under 67 år har avtatt etter 2016. Det skyldes at de fleksible uttaksreglene da var fullt innfaset og har også sammenheng med utfasingen av gammel AFP i privat sektor. Personer som mottok AFP etter gammelt regelverk, kunne ikke samtidig motta alderspensjon. Utgiftene til tidliguttak må ses i sammenheng med at årlig pensjon blir lavere. Dette innebærer at de samlede utgiftene på lengre sikt vil bli lavere enn om flere hadde startet uttaket på et senere tidspunkt.
De samlede merutgiftene som følge av pensjonsreformen økte fram mot 2015, for deretter å avta. Det skyldes at innsparingselementene (levealdersjustering og endret regulering) får stadig økende betydning.
6.3 Virkninger av pensjonsforliket
Vinteren 2024 inngikk de daværende regjeringspartiene Arbeiderpartiet og Senterpartiet pensjonsforlik med Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Miljøpartiet De Grønne. Forliket fulgte av Stortingets behandling av Meld. St. 6 (2023–2024) Et forbedret pensjonssystem med en styrket sosial profil.
Forliket innebærer blant annet økte aldersgrenser i folketrygden fra og med 1966-kullet, når vi forutsetter innføring fra 1. januar 2028, ulike tiltak for å forbedre alderspensjonen for tidligere mottakere av uføretrygd, regulering av minstenivåene med lønnsveksten og innføringen av et slitertillegg i folketrygden.
Kilde: Nav.
Økte aldersgrenser for alderspensjon
Økte aldersgrenser vil bidra til svakere vekst i antall alderspensjonister, ettersom økt nedre aldersgrense fører til at en del vil bli tvunget til å utsette uttaket. Økt aldersgrense for overgang fra uføretrygd til alderspensjon vil også medføre færre alderspensjonister. Vi forventer dessuten at økningen i normert pensjonsalder vil være normgivende. Utover de som blir tvunget til å utsette uttaket, har vi i framskrivingen lagt til grunn at halvparten vil utsette sin uttaksalder i takt med økningen i normert pensjonsalder.
Effekten av økte aldersgrenser på antallet pensjonister vil være begrenset de første årene. I 2035 innebærer framskrivingene om lag 25 000 færre alderspensjonister enn uten økte aldersgrenser.
Forutsetningene om uttaksalder har stor betydning for framskrivingene, og er avgjørende for at vi kommer fram til betydelige innsparinger av økte aldersgrenser – også helt fram til 2060. Økte aldersgrenser er i prinsippet en budsjettnøytral endring, ettersom utsatt uttaksalder gir en innsparing i første omgang, som blir motsvart av høyere utgifter senere som følge av høyere alderspensjon. Endringer i reglene for fastsetting av delingstall, ved at delingstallene for et årskull skal fastsettes ett år før nedre pensjonsalder, i stedet for ved 61 år som i dag, gir noe større effekt av levealdersjusteringen. Det medfører derfor at endringen likevel gir en innsparing totalt sett. Når vi i tillegg forutsetter en stadig utsettelse av uttaksalderen, vil dessuten merutgiftene som følge av høyere pensjoner hele tiden bli delvis skjøvet foran oss.
Dersom vi i stedet hadde valgt andre forutsetninger, for eksempel at en lavere andel hadde utsatt uttaksalderen for alderspensjon, kunne innsparingene for alderspensjon blitt mindre på lang sikt, og eventuelt også snudd til merutgifter. Dersom ikke alle utsetter uttaket når normert pensjonsalder øker, vil man riktignok på lang sikt havne i en situasjon der stadig flere tar ut alderspensjon ved nedre uttaksalder.
Ved valgte forutsetninger viser framskrivingene at utgiftene til alderspensjon reduseres med 6,1 milliarder kroner i 2035 som følge av økte aldersgrenser. Andre elementer ved pensjonsforliket, som regulering av minstenivåene med lønnsveksten og økt opptjening til alderspensjon til tidligere mottakere av uføretrygd, bidrar til å redusere innsparingseffektene.
Regulering av minstenivåene med lønnsveksten
Med dagens regler oppjusteres minstenivåene hvert år med gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst. Dette gjelder både minstepensjonssatsene i gammel opptjeningsmodell og garantipensjonssatsen i ny opptjeningsmodell.
Med nye regler vil minstenivåene reguleres med lønnsveksten før uttak av alderspensjon. Etter uttak vil mottakere av alderspensjon på minstenivå få en regulering med et gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst, tilsvarende som for alle andre alderspensjonister. Endringene innebærer ulike minstesatser mellom nye alderspensjonister og alderspensjonister med alderspensjon på minstenivå som har vært omfattet av regulering etter uttak. Endringene innebærer at det over tid vil bli flere mottakere som vil motta noe garantipensjon som en del av samlet alderspensjon fra folketrygden. I framskrivingene vil denne endringen isolert sett øke utgiftene med 1,3 milliarder kroner i 2035.
Økt alderspensjon for tidligere mottakere av uføretrygd
Flere elementer i pensjonsforliket vil innebære at alderspensjonen til uføre øker. Det dreier seg om økt øvre opptjeningsalder til alderspensjon, senere overgang til alderspensjon når aldersgrensene øker og skjermingstillegg for årskullene 1954–1962 i gammel opptjeningsmodell. Utvidelse av skjermingstillegget til å gjelde flere årskull ble innført fra 1. januar 2025.
Pensjonsforliket innebærer også at uføre får opptjening til alderspensjon etter nye opptjeningsregler til og med kalenderåret ved fylte 64 år, mot 61 år i dag. I 2035 er merutgiftene av dette beregnet til rundt 1,9 milliarder kroner.
Uføre vil som hovedregel ha overgang til alderspensjon ved normert pensjonsalder, mot 67 år i dag. Dette innebærer at uføre vil bli skjermet mot deler av levealdersjusteringen, og vil også bidra til en høyere alderspensjon for denne gruppen. For alderspensjon bidrar denne endringen til reduserte utgifter, og dette inngår i den nevnte innsparingen på 6,1 milliarder kroner i 2035 som følge av økte aldersgrenser. Hvor mye av dette som gjelder økt aldersgrense for uføre er ikke tallfestet. Samtidig gir det økte utgifter til uføretrygd, som i 2035 blir anslått til 2,5 milliarder kroner. I sum vil økt aldersgrense for overgang fra uføretrygd til alderspensjon gi merutgifter.
En del av forliket er også at skjermingstillegget til uføre blir utvidet til årskullene 1954–1962 fra 2025 med tilsvarende sats som for 1953-kullet. Anslått effekt av dette er 0,4 milliarder kroner i 2025. Merutgiftene vil deretter øke fram til 2029, før de igjen vil avta som følge av utfasingen av den gamle opptjeningsmodellen for alderspensjon. Rundt 2065 vil merutgiftene gå i null.
Slitertillegg
Innføring av et slitertillegg6 i folketrygden vil trolig føre til at flere vil starte uttaket av alderspensjon ved den nedre aldersgrensen eller få år etter. Adferdsvirkningene av innføring av et slitertillegg er svært usikre.
I framskrivingen legger vi til grunn at mottakere av slitertillegget vil være de som tar ut alderspensjon ved 5, 4 eller 3 år før normert pensjonsalder, og som har lav eller ingen arbeidsinntekt i årene etter uttak. Det er lagt til grunn at de som ellers ville hatt lav arbeidsinntekt i årene etter uttak, vil slutte tidligere i jobb enn de ellers ville gjort og heller velge slitertillegget i de tilfellene det vil lønne seg.7
I beregningen av utgiftsvirkningene av slitertillegg er det her lagt til grunn at tillegget ikke vil inngå i prøving av vilkåret for uttak av alderspensjon. Basert på gitte forutsetninger gir våre framskrivinger et utgiftsnivå for slitertillegget i 2035 på rundt 0,5 milliarder kroner.8
6.4 Utgiftsvirkninger av andre politiske tiltak
Det har i perioden etter 2011 også vært ulike regelendringer for alderspensjon som ikke kan knyttes til pensjonsreformen. De viktigste er vist i Figur 6.4.
Merutgiftene i forbindelse med økt grunnpensjon til gifte og samboende, innført i 2016, og flere økninger av minste pensjonsnivå, inkludert økning med 6 000 kroner for enslige fra 1. mai 2025, i perioden 2016–2025 utgjør maksimalt henholdsvis 3,2 milliarder kroner (i 2021) og 2,5 milliarder kroner (i 2026). Disse endringene gjelder bare alderspensjonister etter gamle opptjeningsregler, og merutgiftene vil bli gradvis redusert over tid.
Den særskilte reguleringen i 2021, som medførte at alderspensjon ble regulert med lønnsvekst, er anslått å ha gitt merutgifter i 2022 på 2,4 milliarder kroner. Den årlige merkostnaden vil har etter 2022 avtatt gradvis ettersom de som var alderspensjonister i 2021 har falt fra. Siden den særskilte reguleringen i 2021 også fikk effekt for garantipensjonssatsene i ny opptjeningsmodell, vil endringen likevel medføre varige merutgifter. Denne regelendringen er riktignok også medregnet i figur 11, da den kan ses på som en midlertidig reversering av reguleringsreglene innført med pensjonsreformen.
Effekten av at reglene for regulering av alderspensjon ble endret fra 2022 til regulering med gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst inngår ikke i figur 13. Siden vi nå forutsetter en langsiktig, årlig reallønnsvekst på 1,0 prosent, tilsvarende hva som er anslått i Perspektivmeldingen (2024), vil endringen i reguleringsreglene medføre merutgifter. Endret forutsetning for reallønnsvekst innebærer at utgiftsanslaget i 2035 øker med 6 milliarder kroner (+1,4 prosent) I praksis vil likevel den årlige effekten av denne endringen variere mellom merutgifter og innsparinger avhengig av variasjoner i reallønnsveksten.
Fra 2024 er etterlatteytelsene reformert. For gjenlevende ektefeller under 67 år er ordningen lagt om fra en varig etterlattepensjon til en omstillingsstønad, mens barnepensjonen til barn som har mistet én eller begge foreldrene er satt vesentlig opp sammenliknet med nivået som gjaldt til og med 2023. For alderspensjon innebærer reformen at etterlatterettigheter i gammel opptjeningsmodell blir nominelt videreført. Nominell videreføring innebærer at den delen av alderspensjonen som følger av etterlatterettigheter vil bli unntatt fra årlig regulering. Det midlertidige gjenlevendetillegget for årskullene 1954–1957, til gjenlevende som startet uttaket av alderspensjon innen utgangen av 2019, blir avviklet. Dette vil skje ved at tillegget holdes nominelt uendret og reduseres med økninger i egen alderspensjon som følge av den årlige reguleringen. Tillegget vil da bli gradvis lavere for hvert år, og til slutt bortfalle.
Kilde: Nav.
Folketrygdloven hadde tidligere særskilte bestemmelser som innebar at flyktninger var unntatt fra lovens ordinære vilkår om botid. Disse ble avviklet fra 1. januar 2021, og folketrygdens botidskrav for rett til alderspensjon mv. ble hevet fra tre til fem år fra samme tidspunkt. Avviklingen av flyktningerettighetene og utvidet botidskrav vil gi en innsparing på noen titalls millioner kroner de første årene. Effektene av disse endringene vil fases inn over flere tiår. Reduserte utgifter under folketrygden motvirkes delvis av økte utgifter til supplerende stønad utenfor folketrygden. De økonomiske effektene av disse endringene er svært usikre, og avhenger av tilstrømmingen av flyktninger framover, og inngår ikke i Figur 6.4.
Utover tiltakene nevnt over, de som inngår i Figur 6.4, er det også gjennomført enkelte andre endringer med klart mindre økonomiske effekter enn de som inngår i figuren. Det gjelder det midlertidige gjenlevendetillegget for årskullene 1954–1957 innført i 2016. Utgiftene til dette tillegget var på 4 millioner kroner i 2025, og utgiftene vil være lavere i 2026 og årene framover som følge av tillegget holdes nominelt uendret og reduseres med økningen i egen alderspensjon som følge av den årlige reguleringen. Videre ble forsørgingstillegg (ektefelletillegg og barnetillegg) utfaset for alle mottakere over årene 2022–2025. Fra 2025 ble det ikke lenger bli utbetalt forsørgingstillegg til alderspensjonen. Innsparingen er anslått til 80 millioner kroner i 2025.
Denne utgiftsreduksjonen kommer etter at innføringen av pensjonsreformen medførte store merutgifter i 2011 og de første påfølgende årene som følge av adgangen av uttak av alderspensjon for aldersgruppen 62–66 år.↩︎
Det er usikkert hvordan framtidige alderspensjonister vil tilpasse seg levealdersjusteringen. I framskrivingene er det lagt til grunn at ansatte i privat sektor utsetter avgangen fra arbeid slik at de kompenserer to tredjedeler av levealdersjusteringen. Det samme gjelder ansatte i offentlig sektor fra og med 2025 som følge av omleggingen av AFP i offentlig sektor. Det er lagt til grunn at det fortsatt vil være mange som tar ut alderspensjon før de slutter i arbeid, men at andelen som tar ut alderspensjon før 67 år vil falle over tid.↩︎
En forutsetning om en reallønnsvekst på 1,0 prosent innebærer at gjennomsnittlig alderspensjon i 2035, målt i 2026-kroner (faste lønninger), blir 1,5 prosent høyere enn med en reallønnsvekst på 1,5 prosent. Det medfører at også pensjonsutgiftene målt i 2026-kroner blir tilsvarende høyere. Årsaken er at svakere vekstutsikter reduserer de yrkesaktives reallønnsutvikling mer enn pensjonistenes.↩︎
Det er lagt til grunn en årlig øking i antall utenlandsboende pensjonister på 2 500–4 000.↩︎
Rekkefølgen av beregningen av de ulike reformkomponentene har her betydning, og dette er effekten når alle andre reformelementer ses bort fra. Inklusiv de øvrige reformelementene, viser anslagene at nye opptjeningsregler i gjennomsnitt gir litt høyere pensjoner enn de gamle reglene. 2021 var det første året hvor pensjonsreformen er anslått å ha medført en reduksjon i utgiftene til alderspensjon, og innsparingseffektene økte videre i årene etter 2021. Den samlede effekten av fleksibel pensjonsalder, levealdersjustering og endret regulering anslås å ha redusert utgiftene i 2025 med nærmere 19 milliarder kroner.↩︎
Den endelige utformingen av slitertillegget er ennå ikke bestemt. I beregningen er det lagt til grunn at slitertillegget gis livsvarig. Når det gjelder nivået på slitertillegget, er det lagt til grunn at avgang 5 år før normert pensjonsalder gir et slitertillegg på 0,25 G, avgang 4 år før normert pensjonsalder gir et slitertillegg på 2/3 * 0,25 G, mens avgang 3 år før normert pensjonsalder gir et slitertillegg på 1/3*0,25 G.↩︎
Det er lagt til grunn at dette vil gjelde i tilfeller der arbeidsinntekten i årene etter uttak utgjør mindre enn 20 ganger det årlige slitertillegget.↩︎
Anslaget er basert på foreløpige antakelser. Regelverket for slitertillegget er ennå ikke fastsatt, noe som kan føre til endringer.↩︎