5 Helsetjenester
5.1 Legemidler mv.
I dette kapittelet omtales refusjon til legemidler mv. Med dette menes folketrygdens utgifter til legemidler, unntatt frikortrefusjon av egenandel for legemidler (i rapportens kapittel 1 og 3 inngår imidlertid frikortrefusjon i kategorien legemidler). Refusjonene dekker legemidler, legeerklæringer og medisinsk forbruksmateriell. Refusjon til legemidler som har blitt overført til de regionale helseforetakene er trukket ut av grunnlaget. I det vesentlige består utgiftene av refusjon for legemidler på blå resept med 14,4 milliarder kroner og refusjon for medisinsk forbruksmateriell på blå resept med 2,5 milliarder kroner i 2025 (regnskapstall i 2026-kroner), samlet 16,9 milliarder kroner i 2025.
Kilde: Helsedirektoratet.
Målt i faste 2026-priser (deflatert med KPI) har det vært en gjennomsnittlig utgiftsvekst til legemidler og forbruksmateriell (blåreseptordningen) på 3,9 prosent per år i perioden 2015–2025. For legemiddel-prognosen er det lagt til grunn en årlig vekst på 2,9 prosent, som er gjennomsnittlig utgiftsvekst de siste fem år, deflatert med KPI. For medisinsk forbruksmateriell prognosen er det lagt til grunn en årlig vekst på 2,6 prosent, som er gjennomsnittlig nominell utgiftsvekst de siste 10 år.
Som er tydelig i figuren, var det svak utgiftsvekst mellom 2021 og 2023. I 2024 var det betydelig utgiftsvekst, som i stor grad kan knyttes til diabeteslegemiddelet Ozempic. Utgiftene gikk imidlertid ned i 2025 sammenlignet med 2024 som følge av innstramminger i regelverket for diabetes- og fedmemedisiner inkl. Ozempic fra 1.7.2024. Trinnprisordningen for byttbare legemidler bidrar til å redusere veksten i refusjonsutgiftene for legemidler.
Refusjonsutgifter til legemidler der finansieringsansvaret er overført til de regionale helseforetakene er tatt ut av grunnlaget. Den gjennomsnittlige årlige verdien av dette er om lag 1,2 milliarder kroner over perioden 2015–2025. De faktiske utgiftene i perioden 2015–2025 er deflatert med KPI. Helsedirektoratet estimerer at endringer i antall pasienter og alderssammensetning i gjennomsnitt utgjør en årlig vekst for legemidler (post 70) på om lag 1,7 prosent i perioden 2015–2025. Det betyr at forbruksvekst per pasient og vekst i antall pasienter utover hva befolkningsveksten tilsier, står for det meste av realveksten på 3,9 prosent, men at demografiutviklingen forklarer rundt en tredel av realveksten. Forbruksveksten inkluderer vridning mot dyrere varer og flere varer per pasient.
Med 2025 som basisår, anslår Helsedirektoratet at endringer i antall pasienter og alderssammensetning i gjennomsnitt vil gi en årlig vekst på 1,2 prosent for perioden 2025–2035. Veksten drives i all hovedsak av en vekst i antall eldre pasienter over 60 år, særlig i aldergruppene over 80 år. For aldersgruppene fra 20 år og under er det en nedgang. I anslaget har hver post i budsjettkapitlet for legemidler blitt framskrevet hver for seg nominelt, og omregnet til i 2026-priser.
For legemidler (post 70) er den forventede realveksten 3,6 prosent per år, og utgiftene er anslått til å stige fra 14,4 milliarder kroner i 2025 til 19,5 milliarder i 2035. Medisinsk forbruksmateriell anslås å stige fra 2,5 milliarder kroner til 3,2 milliarder kroner (2,5 prosent årlig realvekst). Dette gir et samlet anslag på 22,6 milliarder kroner i 2035, og en gjennomsnittlig årlig realvekst på 3,4 prosent for kapittel 2751 Legemidler mv. (uten frikort refusjon legemidler).
5.1.1 Regelendringseffekt for fedme- og diabeteslegemidler
På legemiddelposten (post 70) har man de siste årene opplevd en svært stor utgiftsøkning knyttet til diabeteslegemiddelet Ozempic, da særlig i perioden fra 2022 til juni 2024. Da økte utgiftene til dette legemidlet fra om lag 500 millioner kroner i 2022 til om lag 1,4 milliarder kroner i 2023 nominelt, og utgjorde rundt 10 prosent av de totale utgiftene på posten i 2023 nominelt. Første halvår 2024 var utgiftene til Ozempic 1,4 milliarder kroner, tilsvarende 19 prosent av totale utgifter på posten. Utgiftsveksten skyldes i overveiende grad salg av utenlandspakninger og i liten grad økning i antall pasienter. Flere tiltak rettet mot diabetes- og fedme legemidler inkl. Ozempic ble iverksatt fra 1. juli 2024. Blant annet stopp i salg av utenlandske pakninger, rasjonering og individuell søknad om stønad. Tiltakene har vært svært effektive, og samlet virkning av tiltakene har gitt en reduksjon i utgiftene knyttet til fedme- og diabeteslegemidlene på 948 millioner kroner i 2025. Helårseffekten av regelendringene fra 1.juli 2024 anslås til –1,77 milliarder kroner (faktisk utgiftsreduksjon i 2.halvår 2024 og 1.halvår 2025).
Direktoratet for medisinske produkter fattet vedtak om tillatelse av salg av utenlandske pakninger grunnet nasjonal mangel. Det var imidlertid særlig fra november 2023 til og med juni 2024 man opplevde en eksplosiv vekst i utbetalt refusjon for utenlandspakninger. Selv om regelverket ble innstrammet betydelig med bla. forbud mot utenlandske pakninger fra 1. juli 2024, ble utgiftene til fedme- og diabetesutgifter i 2024 omtrent like store som i 2023 med i underkant av 2 milliarder kroner. Først i 2025 kom innsparingen med helårseffekt og utgiftene ble redusert med hele 950 millioner kroner, jf. Figur 5.2.
Kilde: Helsedirektoratet.
Den 19. januar 2023 vedtok Direktoratet for medisinske produkter (DMP) at legemiddelet Wegovy ikke ville bli innvilget på blå resept til behandling av fedme, med den begrunnelse at det var vurdert å ikke være kostnadseffektivt. Vedtaket medførte videre at Saxenda – et lignende legemiddel med samme virkestoff (semaglutid), men enda mindre kostnadseffektivt enn Wegovy – ikke lenger ville gi forhåndsgodkjent refusjon etter folketrygdloven § 5-14, med effekt fra 1. februar 2023. Utbetalt refusjon for Saxenda gikk fra 460 millioner kroner i 2023 til 5 millioner kroner i 2024. Toppåret var i 2022, da det ble utbetalt 632 millioner kroner i refusjon. Årsaken til at man ikke opplevde en større nedgang i utbetalt refusjon fra 2022 til 2023, var at allerede fattede Helfo-vedtak om individuell refusjon først ville utløpe etter ett år.
Effektene av innstrammingene av regelverket rundt fedme- og diabetesprodukter er så betydelige, at vi har definert dem som regelendringer, jf. dekomponering av utgiftene generelt i kapitlene foran i rapporten.
5.2 Egenandelstak (frikortordningen)
Formålet med egenandelstaket for helsetjenester er å skjerme innbyggerne fra høye helseutgifter. Pasienter som har betalt egenandeler opp til egenandelstaket, slipper å betale egenandeler resten av kalenderåret. Stortinget fastsetter hvert år egenandelstaket.
I forbindelse med at de to frikortordningene, Egenandelstak 1 og Egenandelstak 2, ble slått sammen fra 2021 økte statens utgifter til takordningen med 1,8 milliarder kroner, fra 7,7 milliarder kroner i 2020 til 9,5 milliarder kroner i 2021, målt i faste 2026 kroner. Deretter i 2023 og 2024 har utgiftene variert rundt 9 milliarder kroner. I 2025 ble utgiftene 8,9 milliarder kroner. Dette er ventet å fortsette til 2029, for deretter å stige jevnt til 11,2 milliarder kroner i 2035. 1 480 000 innbyggere nådde det sammenslåtte egenandelstaket i 2024 og 2025.
Kilde: Helsedirektoratet.
Figur 5.3 viser utgifter til frikortordningene til og med 2025, og forventet utvikling i perioden 2026–2035, alt i faste 2026-kroner. Dette er utgifter til refusjon av egenandeler. Det faktiske nivået på egenandelene og egenandelstakene til og med 2026 er inkludert.
Figuren viser at utgiftene til Egenandelstak 1-ordningen har økt jevnt fra 2014 til 2017. Tiltak med prisjustering av egenandeler og takgrense forklarer utgiftsutviklingen i stort på posten. Sterk økning av egenandeler og begrenset økning i taket, ga stor vekst. I perioden 2017–2020 har utgiftene til Egenandelstak 1-ordningen flatet ut rundt 6,7 milliarder kroner. Koronapandemien dempet veksten i 2020 og 2021 til tross for en stor økning av egenandelene i 2020 og 2021.
Figuren viser også lave utgifter under egenandelstak 2 frem til ordningen ble automatisert i 2017. På samme tidspunkt ble sykdomslisten for fysioterapi avviklet. Sykdomslisten innebar at borgere med gitte diagnoser fikk gratis fysioterapi. Avviklingen innebærer at alle betaler egenandel ved fysioterapi, noe som ga en stor økning av antall frikortmottakere og utgifter. Aldersgrensen for fritak av egenandel for barn ble samtidig hevet fra 12 år til 16 år. Sistnevnte reduserte isolert sett utgiftene på ordningen.
Egenandelstakene ble slått sammen fra 2021 og utgiftene gikk da opp som nevnt over fra 7,7 milliarder kroner til 9,5 milliarder kroner. Økningen i utgiftene ble stor da egenandelstak 1-nivået fra 2020 ble gjeldende for den nye ordningen. I perioden 2021–2023 har utgiftene variert rundt 9 milliarder kroner. Utgiftene viser en knekk nedover i 2022. Det skyldes at utgiftstaket ble økt fra 2 460 kroner til 2 921 kroner i 2022. I 2025 og 2026 er utgiftstaket 3 278 kroner.
Den stabile veksten videre har sin bakgrunn i en antatt volumvekst/ realvekst på 3 prosent. Volumvekst er definert som utgiftsveksten gitt uendret regelverk og satser. Veksten forklares blant annet av at innbyggerne bruker mer helsetjenester, befolkningsvekst, endret sammensetning av befolkningen og vekst i antall behandlere.
Tabell 1. Nominelle utgifter til frikortordningen 2023–2025, fordelt på område. Mill. kroner.
| Refusjon av egenandeler, felles egenandelstak | 2023 | 2024 | 2025 | Endring fra 2024 til 2025 |
|---|---|---|---|---|
| Legehjelp inkl. poliklinikk | 3497 | 3653 | 3683 | 0,8 % |
| Psykologhjelp | 124 | 125 | 116 | -7,4 % |
| Legemidler og forbruksmateriell | 2383 | 2543 | 2591 | 1,9 % |
| Pasientreiser | 704 | 723 | 677 | -6,4 % |
| Enkelte tannhelsetjenester | 287 | 317 | 340 | 7,3 % |
| Fysioterapi | 1 122 | 1 156 | 1 152 | -0,4 % |
| Rehabiliteringsinstitusjon | 64 | 62 | 62 | -1,1 % |
| Behandlingsreiser utland | 4 | 4 | 4 | 4,3 % |
| Sum 2752.72 Egenandelstak | 8185 | 8584 | 8624 | 0,5 % |
Som nevnt over, bestemmes utviklingen i utgifter i hovedsak av prisjustering/pristiltak av egenandelene og taket. I tillegg har det enkelte år skjedd store hopp i utgifter ved at nye grupper brukere betaler eller fritas for egenandeler, samt sammenslåingen til et felles tak. Fra tabellen over ser vi at det faktiske omfanget av egenandeler (regnskapstallene) for de ulike tjenestene har vært forholdsvis stabile de siste tre årene med felles tak. I 2022 gikk alle utgiftene ned på grunn av sterk økning i taket. I 2023 gikk utgiftene opp igjen, da taket bare hadde en liten prisjustering, mens egenandelene for blå resept økte kraftig. Blå resept-egenandelene reguleres sjelden, men i 2023 ble egenandelen oppjustert fra 39 prosent til 50 prosent. Maksimalt beløp for egenandelen forble uendret på 520 kroner.
Omfanget av egenandeler som dekkes er svært forskjellig mellom ulike områder. I 2025 utgjorde legehjelp det klart største området med refusjon av egenandeler på 3,7 milliarder kroner. Egenandeler ved poliklinikk og avtalespesialister er inkludert. Dernest kommer egenandeler for blå resept med 2,6 milliarder kroner og egenandeler for fysioterapi med 1,2 milliarder kroner. Det fjerde største området er refusjon av egenandeler for pasienttransport med 677 millioner kroner. Alt i løpende nominelle kroner (faktiske regnskapstall).